美國圍繞關稅的博弈近來迎來密集進展。先是美國最高法院公布關稅訴訟案裁決結果，判定華盛頓依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）對相關貿易伙伴加征的所謂“對等關稅”、芬太尼關稅等相關關稅違法。裁決公布當天，總統特朗普宣布對來自所有國家和地區的商品加征10%的關稅；不到24小時后，該稅率又被上調至15％。這一系列操作的背后，是美國發動關稅戰法律依據的切換，體現了美國國內權力博弈的白熱化，也讓全球貿易面臨更嚴峻的無序沖擊。

華盛頓發動這輪關稅戰，最初依據的是《國際緊急經濟權力法》。這部法案頒布于1977年，原本的立法初衷是為了讓總統在應對國家安全威脅、恐怖主義或國際金融危機等突發事件時，有權凍結外國資產、限制資本流動、規范進出口貿易活動。換句話說，IEEPA是“應急工具”，并非“貿易武器”。它的條文甚至沒有提到“關稅”（tariff）或“稅收”（taxation）的字眼，此前歷任總統也從未依據此法征收過關稅。

然而，2025年4月2日，美國總統依據IEEPA對世界上的大部分國家征收懲罰性關稅。這一操作在美國歷史上屬首次。正因如此，自去年年初起，至少有十幾家受關稅戰嚴重沖擊的美國企業聯合提起訴訟，認為總統濫用了《國際緊急經濟權力法》。2025年5月和8月，美國國際貿易法院和聯邦巡回上訴法院先后裁定，美國總統以IEEPA為依據征稅的行為缺乏法律授權，因而構成“越權征稅”。案件上訴至最高法院后，最高法院宣布維持下級法院判決。

盡管最高法院中有6名大法官屬于保守派，但他們同樣強調“有限政府”的憲政原則。在美國憲政傳統中，總統的行政權雖然可以在緊急狀態下擴大，但涉及“稅收與關稅”這類直接影響國民經濟的領域，必須獲得國會明確授權。也就是說，如果法律沒有明確賦予總統征稅的權力，那么他無論以何種理由征稅，都是違反憲法的，否則，這將改變美國的經濟治理格局，讓未來的經濟政策愈發走向意識形態化。

既然最高法院裁定依據IEEPA的征稅“違法”，為何華盛頓還能接連加碼關稅？那是因為美國政府轉而依托其他法律條款推進關稅戰，比如特朗普最新喚醒的是《1974年貿易法》第122條款。而《1962年貿易擴展法》第232條款、《1974年貿易法》第201條款、301條款，以及1930年《斯穆特－霍利關稅法》第338條款，也是美國政府正在考慮的關稅依據選擇。此外，美國貿易代表杰米森·格里爾2月22日稱，特朗普政府將繼續推行其關稅政策，美國不會退出和英國、歐盟、日本、瑞士等已經達成的貿易協議。種種跡象表明，即便IEEPA被判無效，美國關稅戰的“大幕”在短期內反而呈現出加碼升級的態勢。

值得注意的是，美國政府接連宣布新關稅稅率的操作，在暫時延續關稅戰的同時，也讓美國經濟和相關政策在短期內的混亂變得不可避免。

首先，退稅壓力大幅增加。美國政府自去年以來依據IEEPA征收的關稅總額高達約1750億美元，這筆錢依法應退回，可問題是退給誰？關稅已經通過消費品價格上漲傳導至普通消費者，美國進口商實際承擔的關稅并不好計算。此外，怎么退，誰來退，用什么退？如果美國財政部被迫返還，勢必導致聯邦財政赤字進一步擴大。

其次，美國金融市場的不確定性攀升。美國國債已突破38萬億美元，但市場仍然維持約4%的利率水平，部分原因正是投資者此前相信美國政府可以通過關稅創造穩定的財政收入。然而，最高法院的裁決，不僅讓現有關稅收入面臨退還壓力，而且未來征收關稅的合法性也會受到挑戰。

最后是執行層面的“混亂期”。即便美國政府想用301條款或232條款再次發起關稅戰，也需要時間。以301條款為例，啟動調查、召開聽證、征求公眾意見、發布裁決，整個過程通常需要6個月以上。這就是美國政府為何動用所謂可以立即使用的122條款，它允許華盛頓在150天內對貿易伙伴征收高達15%的關稅。而在這150天內，“301調查”是否會被啟用，122條款又是否會被“反復使用”，讓美國國內企業、進口商，甚至盟友的企業陷入巨大不確定性。

從更宏觀的角度看，美國最高法院的這次裁決不僅涉及關稅問題，更是美國政治體系中一次“權力邊界”的測試。美國總統希望通過擴大行政權，繞開國會的掣肘，將貿易政策完全納入白宮控制之下。這種做法在短期內或許有助于實現政治目標，卻制度性地削弱了美國傳統的三權分立體系。最高法院此次判決也因此成為自尼克松“水門事件”以來，美國司法系統對總統權力的一次最明確約束。無論最終結果如何，這場司法博弈的意義都遠超關稅戰本身，它不僅關乎一場貿易爭端的走向，更關乎美國憲政制度的底線，以及其未來經濟治理的方向。（作者是湖南大學公共管理學院副教授、清華大學一帶一路戰略研究院客座研究員）