“十五五”規劃建議提出，“促進人口高質量發展。健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系”。隨著我國人口結構深刻轉型，面對人口變化對經濟社會發展的系統性影響，構建普惠導向的“一老一小”服務體系，既是一項緊迫的現實任務，也是支撐中國式現代化的民生工程。“一老一小”作為人口結構中最需要公共支持的兩端，直接關系家庭穩定、社會活力，為其構建普惠型服務體系，是釋放人口發展潛能的重要舉措。

“一老一小”并非兩個分割的政策領域，而是緊密聯結的單元

從總體上看，目前我國人口形勢呈現“三個同時”：低生育率常態化與高齡化加速并存，家庭規模小型化與撫養壓力上升并存，勞動力供給下降與技能需求提升并存。人口數量的變化與結構的演進正在深刻改變家庭結構、社會需求和公共服務的供給方式。

一方面，生育、托育、教育成本成為制約育齡家庭生育意愿的關鍵因素，與此同時，廣大家庭對優質普惠服務的需求急劇增加，資源短缺問題凸顯。另一方面，高齡人口規模持續擴大、結構快速上移，失能半失能老年人數量上升，傳統家庭照護功能顯著弱化，專業化、普惠性的居家社區養老服務需求呈現剛性增長。此外，家庭結構的單核化趨勢更為明顯，“一對夫妻照顧四位老人、一個孩子”的現象普遍存在，“上有老、下有小”的雙重壓力使大量家庭處于“工作—照護”兩難境地。這些現實挑戰，不僅關系民生福祉，也關系到國家人口發展能力、勞動力可持續供給以及未來經濟社會發展。

必須看到，“一老一小”并非兩個分割的政策領域，而是緊密聯結的家庭單元、人口單元和發展單元。如果不能以系統思維回應“一老一小”的現實困境，生育支持難以見效，老齡社會風險難以緩解，人口高質量發展的基礎就難以穩固。

普惠導向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主義

構建覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，核心是堅持普惠性、基礎性、兜底性的制度取向。普惠導向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主義。

從發展邏輯看，普惠導向是為人口高質量發展夯實制度基礎。普惠托育減輕家庭生育和養育成本，有助于提升家庭穩定預期；普惠養老提升高齡群體生活質量，減少照護對家庭勞動力的“擠出效應”，為提高勞動參與率拓展現實路徑。從公平邏輯看，普惠導向有助于緩解區域、城鄉、群體之間的發展不均衡。托育、教育、養老等資源呈現顯著的結構性差異，通過普惠式改革，可以有效彌合公共服務供給的“斷檔口”。從治理邏輯看，普惠導向推動政府從“補缺式兜底”走向“全周期供給”，從碎片化項目轉向體系化治理，形成一套貫穿“生育—托育—教育—就業—照護—養老”的全鏈條制度安排。

普惠式改革不是簡單增加投入，而是通過制度創新提升資源配置效率，通過標準化建設提升服務可及性，通過數字化手段提升服務可達性，通過城鄉統籌和區域協同提升整體均衡性。

多方協同推動“一老一小”服務體系不斷完善

第一，健全生育支持政策體系。完善覆蓋“生育—托育—教育”全鏈條的支持政策，加快托育服務普惠發展，建立生育費用減負機制，完善住房、就業、稅收等配套支持。大力發展普惠托育，通過社區嵌入式、準公共化運營等方式，解決“入托難、入托貴”問題。推動學前教育擴容提質，提升公辦園占比，推進教育減負，讓育齡家庭“敢生、愿生、能養”。

第二，完善居家社區機構養老服務體系。堅持以居家社區為基礎、機構服務為支撐，推動社區綜合服務設施嵌入式布局，提升上門服務、長期照護、康復護理等能力。在長期護理保障方面，完善護理需求評估、服務支付、監督管理機制，使高齡、失能老人獲得穩定、可負擔的照護服務。推進醫養結合，提升基層醫療機構在慢病管理、康復支持、健康促進等方面的服務能力。

第三，增強普惠服務體系的均衡性。促進優質教育、養老服務、醫療資源向基層延伸，縮小城鄉地區間的基本公共服務差距。推動區域托育和養老服務資源聯建聯享，鼓勵城市支持鄉村發展“托育—養老”綜合體，為農村留守兒童、高齡老人提供相關服務。促進人口凈流入地區提升服務供給能力，使基本公共服務與人口流動趨勢相匹配。

第四，強化數字賦能和人才支撐。加強“一老一小”服務平臺建設，實現服務資源統籌、需求精準識別和服務全過程監管，依托數字化轉型提升托育、養老機構的管理水平和專業化程度。加快專業人才隊伍建設，完善托育、養老護理職業體系，提升從業人員待遇，拓展職業發展前景。

構建普惠導向的“一老一小”服務體系，是促進人口結構合理化、提升家庭發展能力、增強社會發展可持續性的關鍵環節。要堅持系統觀念、需求導向和多方協同，推動“一老一小”服務體系不斷完善，以制度創新增強人口發展的內生動力，以普惠服務托牢家庭發展的安全底盤，為實現人口高質量發展奠定堅實基礎，為推進中國式現代化匯聚源源不斷的人口活力。

作者李穎，系中共廣東省委黨校公共管理教研部副教授