文 | 張可云 全國經濟地理研究會會長、中國人民大學應用經濟學院教授

2025年7月中旬召開的中央城市工作會議，對城市工作作出全面、深遠的戰略部署，提出“發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”，這是進一步提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力的重要舉措。城市群是新型城鎮化的主體形態，是中國式現代化的領頭羊，是支撐國民經濟與地方經濟增長、促進區域協調發展的核心引擎，也是參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。作為城鎮化高級階段的產物，城市群和都市圈通過集聚效應、協同效應和創新效應等多重作用，跨越了行政區域邊界，在更大的地域范圍內持續優化人口與經濟活動空間布局，促進城市群內與城市群間不同地區的分工與合作。攜手共建功能互補、有機聯動、安全韌性的城市群和都市圈生態，一方面能夠在“抱團式”發展中鞏固集群的協同優勢，另一方面可以使不同城市在深度融入區域整體發展格局中實現精準定位與錯位發展，避免同質化競爭。

現代化城市群和都市圈建設的基本要求

黨的十八大以來，城市群與都市圈建設提速。作為中國人口規模最大、經濟活力最足和創新能力最強的城市群，京津冀、長三角和粵港澳大灣區的人口承載能力、經濟體量等已居世界城市群前列，但在全球優質資源競爭力與資源配置效率等方面，與世界其他發達城市群相比仍存在差距。其他的國家級與區域級城市群和都市圈，未來發展也存在很大提升空間。城市工作是一項牽一發而動全身的系統工程，必須在統籌謀劃與重點突破中協同發力。發展現代化城市群和都市圈，必須遵循城市發展規律，其建設要符合三個方面的基本要求。

首先，優化現代化城市體系，明確城市群和都市圈的空間格局。任何城市都不是孤立的存在。各個城市之間會通過人流、物流、信息流與資金流等連接在一起，形成一個層次分明、分工合作的有機系統。一系列規模不同、職能各異、聯系密切的城市所組成的有機整體就是城市體系。城市群和都市圈都是城市體系的一部分，均存在大中小城市和小城鎮。優化現代化城市體系，要求構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補、協調發展的空間格局，在城市群和都市圈內部構建等級合理、層次分明、功能聯動的發展格局。城市體系不完善有著多種表現，主要包括：超大特大城市人口與經濟活動過度集聚、中心城區“城市病”突出；大中城市存在功能短板；小城市人口和產業集聚不足。這些城市體系缺陷會妨礙城市群和都市圈的發展。

其次，打造城市利益共同體，加快城市群一體化和都市圈同城化。中心城市—都市圈—城市群是城市化推進到一定階段后所形成的高級空間形態，貫穿這一演化過程的關鍵是城市利益共同體的不斷拓展。都市圈以中心城市為依托，通過構建通勤圈、產業圈、生活圈等同城化手段，將中心城市和周邊城鎮連接為一個利益共同體。城市群則是多個都市圈的有機連接，通過基礎設施互聯互通、技術和產業協作、統一大市場建設、公共服務共建共享、生態環境共保共治以及城鄉融合發展等一體化手段，拓展利益共同體的空間范圍。

最后，推進韌性安全城市建設，促進城市群和都市圈持續健康發展。城市生態環境破壞與災害的負面影響具有跨區域的特點，推進韌性安全城市建設需要城市群和都市圈內實行生態環境共保共治和災害聯防聯控。需要注意的是，城市群和都市圈內行政邊界地帶往往因跨區域協同機制缺位而成為城市韌性安全的薄弱環節。

發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，是契合上述基本要求的系統性方案。“組團式”著力于構建功能互補的空間格局，依托城市群推動大中小城市專業化分工和創新鏈、產業鏈深度嵌套，有助于防止重復建設與無序競爭；“網絡化”重點是打造立體互聯的系統脈絡，通過現代化綜合交通體系和數字基礎設施升級，以及網絡化治理，促進城市群內外要素高效流動、資源優化配置。“功能組團”與“聯通網絡”雙向發力，既有助于促進單個城市實現建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市目標，又能加強城市間有機聯系，提升區域整體承載能力，為釋放城鎮化內需潛力、實現高質量區域協調發展奠定堅實基礎。

強化組團式發展動能，優化城市群和都市圈功能布局

未來我國提升城市群和都市圈發展質量的關鍵，在于強化組團式發展的動能、優化城市群和都市圈功能布局，為拓寬發展空間、暢通經濟循環提供穩固支撐。根據2025年中央城市工作會議的部署，我國既要優化城市空間結構，醫治“大城市病”，又需構建大中小城市和小城鎮分工協作、有機聯動的協同體系，深層次一體化釋放“1+1>2”的系統效能。這意味著各地應主動將自身發展融入區域協調發展大棋局，遵循要素流動、產業演進與生態承載的客觀規律，科學研判中心城市的輻射帶動能力與發展階段特征，審慎界定發展邊界，合理把握推進時序，堅持因地制宜、分類指導、久久為功。

明確功能實現錯位發展，立足國家戰略全局構建梯次分明的城市群體系。世界級城市群應突出“高度”，京津冀、長三角、粵港澳大灣區城市群聚焦量子信息、人工智能、生物制造等前沿領域，打造具有全球引領力的科創高地，為高質量發展注入核心動能，搶占國際競爭制高點。國家級城市群要體現“厚度”，成渝、長江中游城市群等重在培育特色支柱產業，通過構建跨區域產業共同體，鞏固產業鏈安全底座。區域級城市群需彰顯“特色”，中西部和東北的城市群、都市圈深耕特色化發展路徑，發揮出地方優勢。各城市群必須嚴控同質化重復建設，驅動創新要素按功能定位梯度流動，最終形成“前沿突破—產業轉化—特色凸顯”的價值循環，實現全國統一大市場下的深度分工與緊密協作。

積極探索利益共享機制，共建組團式發展共同體。城市群和都市圈一體化的核心在于建立利益共享機制，打造“你中有我、我中有你”的利益共同體。探索建立跨區域財稅分享相關配套制度、設立共同發展基金等，促使城市群和都市圈發展真正從“共擔”邁向“共贏”。建立跨區域財稅分享機制，按產業關聯度合理劃分增值稅、企業所得稅等共享比例，使制造業配套縣域共享產業鏈增值收益；設立共同發展基金，對生態保護區、糧食主產區實施縱向轉移支付與橫向補償，實現責任共擔與發展回饋的平衡。

以內涵發展鍛造生態韌性，夯實組團式發展的永續根基。組團式發展，必須堅持生態優先、綠色發展、共建共享的原則。依托主體功能區戰略，錨定各城市在區域生態安全格局中的定位，共同構建韌性生態網絡。生態屏障區嚴格保護水源涵養、生物多樣性維護等功能，不斷完善生態產品價值實現機制，將生態優勢轉化為發展勢能；產業承載區加快綠色低碳轉型，通過發展新質生產力推動減污降碳擴綠增長協同增效。在此基礎上，強化跨區域生態安全屏障，加固災害監測預警與防洪排澇等避險設施，提升應急聯動與防災減災能力；配套跨區域生態補償與污染聯防聯治機制，確保生態價值與產業收益在組團內部合理流轉。同時，以內涵式發展為主線，以城市更新為抓手，建設現代化人民城市。老城區通過有機更新補齊安全韌性短板，優化藍綠空間；新城區嚴守生態邊界，集約高效布局產業與人口。唯有統籌生態安全、產業升級與空間重構，城市群和都市圈的發展方能行穩致遠，為組團式發展注入持久生命力。

暢通網絡化協同脈絡，提升城市群和都市圈治理效能

發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，應依托已有產業基礎網絡和龐大消費市場，系統整合區域資源，構建高效協同的產業鏈供應鏈體系，形成規模效應與創新集群優勢。同時，以交通、通信等基礎設施網絡為支撐，推動“硬聯通”與“軟聯通”并重，實現要素跨區域無障礙流動。最終通過治理效能提升，形成“規劃共繪、設施共建、產業共興、市場共融”的協同發展格局。

構建基礎設施骨架，織密網絡聯通脈絡。交通一體化是集聚經濟、規模經濟、知識溢出等區域效應產生的前提，通過打通跨城“斷頭路”、打造“1小時通勤圈”等，不僅能縮短不同區域間的時空距離，在更大范圍內實現要素流動，還能為就地就近城鎮化創造關鍵條件。縣域深度融入城市群和都市圈交通網絡，能夠促進農業轉移人口就近在本地產業園區就業，子女教育、醫療養老等需求在縣域內得到高效滿足，有效緩解大城市承載壓力。加快新型基礎設施網絡化，既能加速核心城市產業升級，更能強化縣域節點功能，為就地就近城鎮化筑牢基石。當前階段應重點推進5G網絡和數據中心向縣域延伸，建設智慧物流樞紐銜接農產品產地與消費市場。

破除制度性流動壁壘，提升網絡配置效率。各城市應通過加強跨區域政策協同，統一市場規則、簡化交易流程，壓縮制度性成本；通過統一市場準入、監管規則與標準體系，著力構建全國統一大市場，合理化城市間利益分配。一是破除阻礙全國統一大市場建設的卡點堵點，掃清要素流動障礙。二是切實落實市場準入、產權保護等市場經濟基礎制度，全面提升營商環境法治化水平。三是創新市場化融資模式，強化資金保障，健全多元可持續資金供給機制，優化城鎮化建設投入結構。

加強多領域協同，提升網絡化治理效能。在產業領域，通過構建跨區域產業鏈協同平臺，推動制造業集群化發展，實現城市群和都市圈資源優化配置與產能共享，增強整體競爭力。在創新領域，強化科技資源共享網絡，建立聯合研發基地和人才流動機制，加速技術成果轉化，打造“科創走廊”，匯聚高校、企業與政府資源，孵化前沿科技項目，提升區域創新策源能力。在生態環境領域，完善生態監測與治理協同體系，通過數據共享和聯合執法，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，協同應對污染傳輸與流域保護，顯著改善區域環境質量。同時，依托數字化治理工具，如城市大腦或智慧平臺，整合多源數據，實現風險實時預警與應急響應聯動，形成高質量協同治理格局。