文 | 袁紅英 山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、山東社會科學院黨委書記

2025年中央城市工作會議深刻總結新時代以來我國城市發展成就，分析城市工作面臨的形勢，對當前和今后一個時期城市工作作出部署。其中，“著力優化現代化城市體系”是進一步推進城市工作的重要內容。“十五五”規劃建議也要求“加強重點城市群協調聯動發展”“促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”。這些都體現出城市工作的重心已從單一城市建設轉向城市間關系重構和整體效能提升。“十五五”時期，需深刻把握城市現代化建設的時代要求，主動適應城市發展形勢變化，精準研判城市體系建設的現實問題，系統構建多維度、多層次的實踐路徑，堅定不移走出一條中國特色城市現代化新路子。

明晰現實考量和實踐要求

現代化城市體系是由不同規模、結構和功能的城市形成的有機整體。通過城市間的功能互補和網絡化聯動，全面提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力。新時代以來，我國城市體系建設成效顯著，新型城鎮化水平和城市發展能級大幅提升，以城市群為主體、都市圈為依托的空間發展格局加速形成，有力推動區域協調發展，19個國家級城市群承載了全國75%的人口，貢獻了85%左右的國內生產總值，大中小城市和小城鎮的協調發展格局初步形成，城市綜合承載能力系統性提升，城市宜居宜業水平不斷提高，城鄉融合發展穩步推進。

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，新質生產力孕育、人口結構變化、區域分化加劇等對城市發展提出了新要求。優化現代化城市體系正是適應這一階段新變化的有力舉措，旨在以全局觀念和系統思維統籌推進城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，形成結構有序、聯系緊密、動態平衡的復雜適應系統，實現城市體系效能的整體躍升。在空間系統上，強調空間規模與城市能級、人口規模、產業發展、生態安全相適配，以組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈為載體，消除行政邊界對城市體系空間的分割，推動跨區域空間一體化。在經濟系統上，強調產業布局匹配城市功能，通過資本、勞動力、技術等要素的順暢流動以及產業分工協作、區域市場一體化，形成有機整體。在社會系統上，強調統籌人口結構、公共服務供給、社會治理，凝聚發展共識。

進一步優化現代化城市體系，要認識、尊重、順應城市發展規律，明晰城市發展的思路舉措。在空間演變上，要科學把握城市空間集聚與擴散的基本規律，實現城市人口規模、經濟規模與承載能力相匹配的動態平衡；在結構體系上，科學把握大中小城市梯度有序布局的規律，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局；在功能定位上，科學把握優勢互補與錯位發展的分工機制，讓不同城市在現代化城市體系中找準定位。同時，優化現代化城市體系更加強調城市發展以人為本的價值導向，必須踐行人民城市理念，尊重人民主體地位，把實現人民群眾對美好生活向往作為城市工作的出發點和落腳點，使城市發展成果更多惠及全體人民。

精準研判現存短板弱項

2025年末我國常住人口城鎮化率為67.89%，城鎮化正在轉向穩定發展期，城市建設更加注重質量上的提升，在創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧多個維度發力。同時，我國城市體系建設仍存在結構性矛盾和系統性短板，制約著整體效能的充分釋放。

城市群一體化和都市圈同城化的協同效能不足。城市群和都市圈是推動區域協調發展、構建大中小城市協調發展格局的重要載體。目前，我國城市群一體化和都市圈同城化面臨發展差距較大、聯動不足等問題。一是不同城市群發展實力差距顯著。京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群GDP總量占全國比重超四成，集聚效應凸顯，但西部城市群占比不足三成，發展動能和集聚能力都明顯滯后。二是城市群和都市圈內部呈現分化。都市圈內中心城市極化現象明顯，發展相對滯后的城市面臨人口流失、產業萎縮等難題，中心城市對周邊地區的虹吸效應明顯。三是城市群和都市圈跨行政區協調體制機制不健全。在資源要素流動、科技創新協同、政策協同聯動等方面仍存在明顯壁壘。以長三角城市群為例，盡管三省一市已開展多輪科技創新政策對接，但在科研項目認定標準、財政補貼兌現、知識產權保護等方面的具體細則上仍存在不一致、執行力度不統一等問題，制約協同發展向縱深推進。

城市發展不均衡不協調問題凸顯。推動城市均衡協調發展是優化現代化城市體系的重要路徑，目前不均衡、不協調態勢依然顯著。一方面，創新資源分布不均與產業同質化并存。東部重點城市依托優質創新資源，構建起“研發—轉化—產業化”的完整閉環。中西部和東北地區城市的創新要素相對匱乏，發展動能明顯不足。同時，區域產業布局同質化突出，部分城市忽視區域資源稟賦差異，盲目扎堆布局集成電路、新能源汽車等技術和資本密集型產業，造成重復建設，資源配置效率降低。另一方面，基本公共服務配置和城市功能空間失衡。超大特大城市醫療、教育等資源過度集聚，資源環境承載壓力持續加大，中小城市基本公共服務供給與人口規模的適配性不足，這也在一定程度上影響了城市體系的運行效率。

以縣城為重要載體的城鎮化建設動力不強。縣城作為我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，在優化發展空間布局上具有重要作用。我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設仍然面臨諸多考驗。主要是產業支撐薄弱，多數縣域產業仍以傳統種養、初級加工為主，企業規模普遍較小，吸納人口就業規模有限，東北地區、中西部地區多數縣城存在人口流失問題。同時，縣鄉村功能銜接互補不足，部分產業鏈條尚未形成緊密銜接，人才、資金等要素仍以向縣城流動為主。

找準優化體系的有效路徑

錨定城市體系發展的目標方向，要以優化城市空間、提高治理效能等為著力點，積極探索優化現代化城市體系的有效路徑。

建強城市群和都市圈，優化城市空間格局。著力構建“城市群—都市圈—中心城市”為主體框架的多層級、網絡化城市空間體系。持續提升京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群的高端要素匯聚能力、創新引領能力及產業迭代升級能力，打造具有全球影響力的世界級城市群；差異化推進成渝、長江中游、山東半島等城市群發育成熟，打造具有輻射帶動力的區域經濟增長極，形成優勢互補、梯度發展的城市群體系。加快城市群一體化和都市圈同城化，以基礎設施互聯互通為先導，強化交通、能源、信息等關鍵領域的一體化布局，構建“1小時通勤圈”“2小時經濟圈”；以產業協同創新為支撐，建立跨區域產業協作平臺，引導城市間形成“總部+基地”“研發+生產”等發展模式，提升產業鏈整體競爭力，推動城市群和都市圈從物理連接向功能融合升級。

完善城市功能體系，構建城市分工協作網絡。超大特大城市要嚴控規模，提升發展質量，集聚高端創新要素和優質研發資源，可布局國家實驗室、大科學裝置等，重點提升創新策源能力；疏解非核心功能，將一般性制造業、區域性物流基地等轉移出去，大力發展高端服務業，強化金融服務、商務會展、科技服務等功能，持續提升對全球高端生產要素的配置能力。中心城市作為區域發展的核心引擎，需積極培育壯大特色優勢產業，打造具有區域影響力的產業科技創新中心，強化輻射作用，帶動周邊城市協同發展。中小城市應立足自身資源稟賦和區位條件，培育差異化競爭優勢，持續提升專業化功能水平，聚焦細分領域，避免與中心城市同質化競爭；補齊基本公共服務短板，優化教育、醫療、養老等服務供給，增強人口吸納能力，逐步構建起與城市規模相適配的功能體系。更為宏觀地看，要加快建立健全跨區域專業化分工協作機制，系統構建層級清晰、聯動高效的城市間分工協作網絡。通過推動產業有序轉移、開展技術協同攻關、促進資源要素共享，不斷強化城市間產業鏈供應鏈協同，提升城市體系整體效能。

提升縣城發展質量，推動城市協調發展。把推進縣城建設作為完善城市體系、促進大中小城市和小城鎮協調發展的一個重要著力點，統籌推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。以升級產業、吸納人口、提升功能為導向，加快補齊縣城短板弱項，促進縣城基礎設施提檔升級、產業發展提級擴能、公共服務提質增效，增強縣城對人口和經濟社會發展的綜合承載能力。堅持因地制宜、分類指導，有序推進農業轉移人口市民化，保障進城落戶農民合法土地權益，引導有能力、有意愿的農業人口向城鎮有序轉移。推行由常住地提供基本公共服務，著重解決農業轉移人口關注的子女教育、醫療、住房、社保等急難愁盼問題。

破除城鄉發展壁壘，筑牢城市發展根基。要進一步完善城鄉融合發展體制機制，推進城鄉要素、產業、生態等方面的融合發展。在要素流動方面，加快構建城鄉統一的建設用地市場，健全城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，增強與“城—鎮—鄉”經濟社會發展相適配的土地要素支撐保障能力。在產業融合方面，通過產業鏈延伸、要素跨界配置、功能互補協同，將農村資源優勢與城市產業優勢深度耦合，形成“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動”的良性循環，為城市發展注入持續動能。在生態融合方面，加強規劃引領和剛性約束，統籌城鄉“生產—生活—生態”空間布局，堅決守住耕地保護和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，推進城鄉生態環境聯防聯控聯治，筑牢現代城市的生態基底和綠色屏障。