文 | 葉興慶 國務院發展研究中心農村經濟研究部原部長、研究員

經過8年脫貧攻堅戰的奮斗，我國2020年底全面消除絕對貧困。在之后的5年過渡期里，脫貧攻堅成果持續鞏固拓展，我國牢牢守住了不發生規模性返貧致貧的底線。2026年是“十五五”開局之年，做好“三農”工作至關重要。習近平總書記作出重要指示，強調“錨定農業農村現代化，扎實推進鄉村全面振興，推動城鄉融合發展”“要持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施，守牢不發生規模性返貧致貧底線”。邁入“十五五”時期，必須深刻認識打贏脫貧攻堅戰、守住不發生規模性返貧致貧底線的重要意義，深入總結這一偉大歷史進程中取得的實踐創新成果，為新征程上接續推進農業農村現代化提供指引。

深刻認識歷史意義和全球價值

打贏脫貧攻堅戰、消除絕對貧困是中華民族發展史上具有里程碑意義的大事件。受生產力水平等多種因素制約，廣大勞動人民長期處于貧困狀態，幾千年來始終為擺脫貧困艱難求索。新中國成立后，中國共產黨團結帶領人民為創造美好生活進行艱苦奮斗，促進社會生產力快速發展，實現了物質文化生活水平的快速提高。盡管如此，截至2012年底，現行扶貧標準下尚有9899萬農村貧困人口，貧困發生率為10.2%，這成為實現第一個百年奮斗目標的最大短板。對此，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置、作為全面建成小康社會的底線任務，組織實施了人類歷史上規?？涨啊⒘Χ茸畲蟆⒒菁叭丝谧疃嗟拿撠毠詰?。

經過8年奮斗，到2020年底，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。全面打贏脫貧攻堅戰后，黨中央設立5年過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果。“十四五”以來，全國累計識別幫扶超700萬監測對象穩定消除返貧致貧風險，脫貧人口務工就業規模持續穩定在3000萬人以上。打贏脫貧攻堅戰、守住不發生規模性返貧致貧底線，中華民族在幾千年發展歷史上首次整體消除絕對貧困，實現了千年夢想、百年夙愿。

我國打贏脫貧攻堅戰、消除絕對貧困，與全球減貧進程艱難曲折的態勢形成鮮明對照。2015年9月，聯合國193個成員國通過的聯合國2030年可持續發展議程把“在全世界消除一切形式的貧困”確定為首要目標。我國加大力度落實此議程，在2020年打贏脫貧攻堅戰，提前10年實現減貧目標。根據世界銀行發布的報告，按每人每天生活費2.15美元（2017年購買力平價）標準計算，2024年全球極端貧困人口和貧困發生率仍分別約為6.92億人和8.5%；如果按照目前趨勢，2030年全球貧困發生率預計為7.3%，無法實現聯合國2030年可持續發展議程設定的消除極端貧困目標。在全球減貧進展緩慢、一些國家甚至出現貧困人口增加的背景下，我國創造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業作出了重大貢獻。

偉大實踐創造豐富經驗成果

打贏脫貧攻堅戰、消除絕對貧困，不僅使脫貧人口和脫貧地區經濟社會的面貌發生歷史性巨變，而且形成了中國特色反貧困理論，取得了在現代化進程中逐步縮小城鄉和區域發展差距、促進共同富裕的實踐經驗。

堅持錨定目標分階段有步驟精準推進。習近平總書記指出，“按照經濟社會發展規律確定奮斗目標，一以貫之錨定目標團結奮進，是我們黨的一個鮮明特點和獨特優勢”。我國現代化事業是這樣推進的，消除絕對貧困也是這樣實現的。改革開放初期，農村貧困人口基數大，1986年首次制定年人均純收入206元的扶貧標準，對應的貧困人口數量為1.25億，1994年印發的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》提出，從1994年到2000年，力爭用7年左右的時間，基本解決當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。進入21世紀后，針對貧困問題呈現出的新特征，2001年將扶貧標準提高到年人均純收入865元，對應的貧困人口數量為9422.8萬，印發的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》提出，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件、提高貧困人口的生活質量和綜合素質等。針對貧困問題背后的深層原因，2011年將扶貧標準提高到年人均純收入2300元，對應的貧困人口數量為1.22億，印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出“兩不愁三保障”等階段性目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把貧困人口全部脫貧作為全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的底線任務和標志性指標，創造性提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的理念，組織實施脫貧攻堅戰。實踐表明，按照階梯式遞進、不斷發展進步的思路制定目標，精準施策、穩步推進，就能凝聚力量、鼓舞士氣、走向勝利。

堅持發揮再分配的調節作用。我國充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動經濟發展、居民增收，大部分貧困人口隨著工業化、城鎮化的推進擺脫貧困、走向富裕。但受區位條件、資源稟賦、歷史文化等多種因素影響，部分人群和地區未能充分參與經濟發展進程。幫助他們趕上來，既需要促進產業向欠發達地區梯度轉移，增強其“造血”能力，也需要從外部輸入資源要素，為其提供助力。脫貧攻堅戰期間，中央和地方各級財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元，其中中央財政累計投入6601億元；東部9省市共向扶貧協作地區投入財政援助和社會幫扶資金1005億多元；東部地區企業赴扶貧協作地區累計投資1萬多億元；等等。過渡期內，縱向和橫向財政轉移支付、信貸投放、社會捐贈資金投入繼續加力，僅中央財政累計投入銜接推進鄉村振興補助資金就達8505億元。如此大力度的投入，對促進城鄉和區域協調發展發揮了巨大作用。實踐表明，只要上升為國家意志、國家戰略、國家行動，就能集中力量，辦好消除絕對貧困這樣的大事。

堅持投資于物和投資于人緊密結合。推動低收入人口和欠發達地區更好發展，不僅需注重投資于物，幫助其建設基礎設施和發展產業項目，而且需注重投資于人，幫助其獲得基本公共服務和提升人力資本水平。在投資于物方面，積極推進貧困地區建設交通運輸網絡，努力改善水利基礎設施條件，大幅提升用電條件，加強通信設施建設。脫貧攻堅戰期間，累計建成各類產業基地超過30萬個，打造特色農產品品牌1.2萬個。過渡期內，832個脫貧縣均培育形成2個至3個特色主導產業。在投資于人方面，持續提升貧困地區學校、學位、師資、資助等保障能力，20多萬名義務教育階段的貧困家庭輟學學生全部返校就讀，幫助800多萬貧困家庭初高中畢業生接受職業教育培訓、514萬名貧困家庭學生接受高等教育，重點高校定向招收農村和貧困地區學生70多萬人；開展健康扶貧工程，把健康扶貧作為脫貧攻堅重要舉措，防止因病致貧返貧；大力推進就業扶貧，通過免費開展職業技能培訓、東西部扶貧協作勞務輸出、扶貧車間和扶貧龍頭企業吸納、返鄉創業帶動、扶貧公益性崗位安置等形式，支持有勞動能力的貧困人口在本地或外出務工、創業；加大兜底保障力度，全國農村低保標準從2012年每人每年2068元提高到2024年的7128元。注重實行扶貧和扶志扶智相結合，既富口袋也富腦袋，激勵貧困群眾依靠勤勞雙手和頑強意志擺脫貧困、改變命運。實踐表明，投資于物能為改變落后面貌創造基本條件，投資于人能激發內生發展動力，把兩者結合起來就能實現集成增效。

堅持因地制宜推進生態產品價值實現。貧困地區大多擁有豐富的生態資源和脆弱的生態環境。這是走傳統發展路徑的風險和挑戰，但也是因地制宜踐行綠水青山就是金山銀山理念的獨特優勢。因此，“生態補償脫貧一批”成為精準幫扶的重要舉措。脫貧攻堅戰期間，持續增加重點生態功能區轉移支付，不斷擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困群眾就地轉為護林員等生態保護人員。同時，生態資源利用和生態產品溢價成為貧困地區經濟發展的重要優勢。貧困群眾通過發展木本油料等經濟林種植及森林旅游拓寬增收渠道，良好的生態環境增強了貧困地區農副產品的市場競爭力。實踐表明，只要轉變發展思路，就能變劣勢為優勢，實現既增綠又增收。

堅持遵循規律統籌優化村鎮布局。在自給自足、與外部極少聯系的時代，人口聚居和村落布局以便于就地就近利用耕地、山林、河流等自然資源和防御外來侵襲為原則。當村落范圍內人口總量增長，自然資源利用達到極限，這一地區可能會落入低水平均衡陷阱。隨著工業化、城鎮化快速推進，這種人口聚居和村落布局狀況既不利于實現與外部市場進行商品交換，也不利于以可負擔的成本推進基礎設施和公共服務體系建設，有些地方還面臨泥石流等自然災害頻發的威脅。針對這種情況，“易地搬遷脫貧一批”成為精準幫扶的重要舉措。脫貧攻堅戰期間，我國建設了3.5萬個易地搬遷集中安置區，960多萬扶貧對象搬離“一方水土養不好一方人”的村落，其中不少是整村甚至整鄉進行搬遷。如此規模的農戶和村莊搬遷，使貧困地區的村落布局發生了明顯改變，加速了這些地區的城鎮化進程。實踐表明，必須順應人口聚居和村落布局底層邏輯的變化，對面臨此類困境的農戶和村莊進行搬遷，才能有效提升脫貧攻堅效率，取得更大效果。

為推進農業農村現代化提供借鑒

沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化?！笆逦濉睍r期，以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設，就要充分運用脫貧攻堅創造的實踐經驗成果，推動鄉村全面振興取得新進展、農業農村現代化再上新臺階。

錨定農業農村現代化總目標分階段有步驟推進?！叭r”工作的總目標是實現農業農村現代化，總抓手是推進鄉村全面振興，總方針是堅持農業農村優先發展。到本世紀中葉還有5個五年規劃期，應遵循階梯式遞進，立足中國式現代化整體進展，科學確定農業農村現代化分階段的目標任務。“十五五”時期是夯實基礎、全面發力的關鍵時期，要在提升農業綜合生產能力和質量效益、推進宜居宜業和美鄉村建設、提高強農惠農富農政策效能等方面取得重大突破。要學習運用“千萬工程”經驗，把握蘊含其中的科學方法論，高質量完成“十五五”時期、到2035年和到本世紀中葉逐步遞進的農業農村現代化建設目標任務。

把常態化幫扶納入鄉村振興戰略統籌實施。脫貧人口和脫貧地區的面貌已經發生了巨大變化，但與其他人群和地區相比還存在明顯差距，必須持續發力，幫助其在現代化進程中不掉隊。從2026年起進入常態化幫扶新階段，要統籌建立常態化防止返貧致貧機制，健全常態化幫扶政策體系，繼續精準監測、精準幫扶，做到早發現、早干預、早幫扶。關鍵是要推動脫貧人口和脫貧地區更多依靠發展來持續鞏固拓展脫貧攻堅成果。要分層分類幫扶脫貧農戶，對于技能不足型脫貧戶，重在加強勞動技能培訓；對于“等靠要”型脫貧戶，重在完善激勵機制，優化以獎代補、以工代賑制度；對于無勞動能力型脫貧戶，重在做好兜底保障。要接續支持欠發達地區發展，分層分類確定國家和省級重點幫扶縣，建立正向激勵機制，引導幫扶縣挖掘自身優勢、提高內生發展能力，外部幫扶主體應充分利用資金、平臺、人才等優勢幫助這些地區消除制約發展的障礙。

統籌推進農業強農村美農民富。要把農業建成現代化大產業，順應社會對多樣化優質農產品的新需求，挖掘鄉村多種功能，拓展現代農業和鄉村特色優勢產業發展思路。著力拓寬農業生產邊界，提升多元食物供給能力；延伸農業產業鏈，提升加工轉化和融合發展能力；推進農業經營方式創新，提高農業適度規模經營水平。要使農村基本具備現代生活條件，創造鄉村優質生活空間，切實提高宜居宜業和美鄉村建設質效。既要提升農村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度、社會風尚文明度，又要準確把握鄉村發展演變規律，提高鄉村建設的前瞻性，科學編制縣域內城、鎮、村體系規劃，強化縣城綜合服務中心和鄉鎮區域服務中心的功能，以基礎設施、公共服務、人居環境吸引鄉村人口和產業向中心村、集鎮和縣城周邊集聚。要讓農民生活更加富裕美好，促進農民穩定增收。2024年，城鄉居民收入比縮小到2.34∶1，進一步縮小這個比值是關系促進共同富裕、暢通國內大循環的大事，必須將其放在制定實施城鄉居民增收計劃的突出位置。堅持增產增收一起抓、貿易生產相協調，促進糧食等重要農產品價格保持在合理水平，拓展農民參與產業發展的渠道和方式。統籌做好外出務工服務保障和返鄉創業就業扶持，通過提高職業技能增強農民工適應就業市場變化的能力，通過做好用地和資金等要素保障增強農民工返鄉創業和帶動更多農民就地就近就業的能力。同時，加大面向農民的再分配力度，可考慮進一步提高城鄉居民基礎養老金最低標準，穩步提高農村居民最低生活保障標準和其他專項救助標準。