文 | 劉守英 中國人民大學經濟學院教授

縱觀中國自20世紀以來經歷的社會重大轉型，社會形態從農業社會發展為工業社會，然后又發展為城鄉中國社會，中國的土地制度隨之也在發生著重大變革，即從農業社會形態下的土地制度變成了工業社會形態下的土地制度，進而在快速城市化時期進一步轉型。隨著如今邁入城鄉中國社會，城市化率接近70%，城市化發展走向城鄉融合，適應社會變革的需要，土地制度勢必又將發生進一步的變革。

中國正邁入城鄉融合階段

伴隨著工業化的發展，中國進入快速城市化階段，城鄉經濟形態具有明顯的單向城市化特征，主要表現為人口、土地、資本等要素從鄉村向城市單向流動。

巨量農村人口快速向城市地區遷移。2000年至2023年，中國常住人口城市化率從36.22%提高到66.16%，每年有超過2000萬人口從鄉村流入城市。在城鄉二元體制下，中國出現常住人口城市化率比戶籍人口城市化率高17.86個百分點的現象。

建設用地擴張集中用于城市地區。2001年至2023年，全國城市建成區面積共增加了40473.37平方公里，年均凈增7.66%。主要城市擴張明顯，直轄市、省會城市、地級市建成區面積年均增長率分別為8.28%、11.98%、7.25%。

資本持續從鄉村向城市單向流動。土地出讓收入和土地抵押融資成為城市基礎設施建設資金的主要來源。2003年至2021年，土地出讓成交款從3432.45億元增加到76243.45億元，土地出讓成交款占城市政府財政收入的比重達到68.64%。

發達國家城市化發展至城市化率超70%的成熟階段后，城鄉空間普遍出現融合現象，經濟形態出現城鄉融合形態。根據發達國家經驗，城鄉融合形態典型特征包括：城鄉空間內形成城鄉連續體；人口開始向郊區和鄉村流動；城鄉經濟相互依存；城鄉均成為人們生活、生產方式的空間。

土地制度應適應城鄉融合形態

在即將進入城鄉融合形態節點上，中國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距仍然達到18%左右。城鄉收入差距仍然偏高，雖然中國城鄉收入比已降至2.39，但與東亞發達經濟體的1.4還有較大差距。

我們一直從建構的思路來考慮制度安排。在農業社會形態下，土地制度主要圍繞著人地關系作出制度安排，以分配土地權利，提升土地利用效率，分配土地利益，有地者占有土地剩余維持農業社會的運轉，并以所有者和耕作者之間的利益平衡，保持土地秩序的穩定。

后來，為快速建構現代國家，推進大規模工業化，改變原來的小農所有制為集體所有制，重構了農業社會下的土地制度、土地權利、土地利益分配，在城市實行土地國有制，在農村實行土地集體所有制，保證農村土地剩余對城市工業化的支撐，并以低工資低食品價格滿足工業化時期的資本積累。

邁入大規模城市化階段后，為滿足城市擴張的需要，在原有的土地制度基礎上又推出了征地制度，以低價征地制度來保證政府高效征收集體土地為國有用地，支撐各種產業的發展，并把土地級差收益留置在城市。而鄉村產業基本只有“種地”一種。

中國傳統鄉村的產業結構從來是多元化的。因為中國傳統農業結構如果單一，農民必貧困，因為小規模的農業支撐不了一家的生活和生計。費孝通的《鄉土中國》講，農業是保生計，工副業保生活，農民穩定的小康的生活是靠這兩個支撐的。那么，人一定要市民化，人地關系一定要重構，人地關系重構以后形成土地的規模化，村落的適度集中，形成中國未來的鄉村形態。

“十五五”期間，為促進城鄉融合形態的構建，必須推進城鄉關系從失衡轉向融合，城鄉形態從不連續轉向連續。其中，促進城鄉融合形態下土地制度變革，是關乎中國經濟動能轉換和經濟發展可持續性的重大議題。

推動城鄉連續體形態的構建

在城鄉融合狀態下，城鄉功能發生重大變化，城鄉隔離的二元形態變成城鄉連續體，城市不再是單一具備社會經濟屬性的空間，城鄉都是重要生產生活空間，各有獨立的價值，鄉村也就不再是“衰敗的”“被消滅”的。郊區和鄉村對土地的需求增加，不僅需要大量的公共服務用地，還有服務于郊區和鄉村生活方式的新業態所需用地，而這些土地的使用方式不同于城市，更個性化、更低密度。還要看到，隨著城鄉融合，村里人想走出去，城里人想走進來，實現各自對美好生活的向往，農民和宅基地的關系需要有新的配置。原來那種支持城市工業化和城市化的傾斜性土地制度必然要發生變革，讓要素能在城鄉之間流動，讓人們的生活方式能在城鄉之間自由轉換，讓公共服務能夠供給到鄉村，以服務于新的經濟社會形態需求，關鍵是集體土地的級差地租要能夠服務于鄉村。

這就要求理論上必須實現范式轉換，從城鄉二分思維轉變為城鄉融合思維。摒棄傳統單向城市化思維，重新審視城鄉融合的發展模式。推動構建一體化的城鄉融合體系和都市圈體系，將縣城、鄉鎮、農村納入城鄉連續體統一規劃體系，在土地利用體系、公共設施投入體系等體系構建過程中重視城鄉一體化建設，以推動城鄉連續體形態的構建。

要重構“大都市-縣-鎮-村”的城市體系。中心城市進一步提高空間和人口聚集度；次中心城市強化公共服務功能，承載新增人口城市化；縣城形成城鄉融合的主要樞紐；專業化鄉鎮地區突出經濟功能，補齊基礎設施和公共服務短板，成為城市體系的重要節點；推動農村一二三產融合發展和各類新業態發展；鄉村地區成為城鄉連續體的一環，吸引城市要素下鄉。

要推動鄉村系統的重構。在保護農民的市民權利和財產權利基礎上，推動以要素重組升級為核心的農業產業革命，形成一縣一業的產業體系。通過土地制度改革提高單位土地的報酬，提高農業生產率，形成包括生產體系、加工體系、運輸體系和市場體系等環節的成體系的農業產業鏈。

要推動城鄉要素雙向流動和城鄉開放。完善要素市場化配置改革，推進從集體建設用地入市到統一的土地權利體系、土地利益分配體系和規劃體系的建設，推進要素下鄉、創造價值。推進城鄉權利開放，鄉村向外界開放鄉村權利，城市向農民開放城市權利。

走向城鄉融合的土地制度設計

構建一體化的城鄉融合體系和都市圈體系，必須打破原來的城鄉二元土地制度設計，走向城鄉融合的土地制度設計。第一，土地要從原來支撐城市經濟發展，轉向支撐全面發展；城鄉土地具備公平性，用地配置從原來單向配置城市，轉向在城市、郊區、鄉村城鄉連續體間公平配置，滿足城市用地需求，也滿足鄉村、郊區的需求。第二，土地級差收益在城市、郊區、鄉村間配置。第三，隨著郊區和鄉村實際上成為新的發展空間，郊區和鄉村也需要擁有土地的發展權。第四，鄉村的土地制度改革是城鄉融合連續體構建的重要制度安排，要進行適應鄉村人口、土地、產業、村莊的系統重構。

具體來說，首先，要改變以行政區劃和城市等級來配置土地制度的安排，變成城鄉連續體的土地資源配置。都市圈中的每個城鄉連續體的節點，從村莊到城市，都按照功能來定位需求，配置土地。另外，城市和郊區之間的土地資源再配置要發生變化，給郊區更大的土地發展權，包括給住宅、新的公共設施和新產業以更大的土地資源配置。打破原來以行政區劃做土地配置的做法，適應城鄉融合的不同形態對土地配置的要求。

其次，要改革現行征地制度。征地應該直接通過土地市場，按市場價格、市場用途來補償。還要打破工業園區用地“圈內圈外”的劃分，應該“圈內圈外”土地權利一致。構建城鄉統一的土地市場，核心是土地權利的市場統一，集體和國有土地的權利要平等，土地價值的實現方式權利平等。無論國有土地還是集體土地，均按照功能來利用土地，不再按所有制來進行土地的再配置。

最后，重構鄉村系統的土地制度。未來的鄉村應該是村莊適度集中，鄉村土地要改變碎片化配置，要建立人地分離的土地制度。在保證每一個農民對土地承包權利永久化的基礎上，讓耕作權和使用權市場化。現在的農村土地人格化了，村民與承包地和宅基地捆綁在一起，造成了鄉村土地碎片化的問題，農地在鄉村難以規模化使用。將鄉村適度集中以后，宅基地、承包地、建設用地就可以規模化。