文 | 黃承梁 中國社會科學院生態文明研究所研究員

不久前，財政部等5部門聯合印發《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》，標志著我國生態補償制度建設進入新的發展階段。多年來，我國橫向生態保護補償機制實現了從政策探索到制度定型的歷史性跨越，構建起具有中國特色的流域協同治理新范式。這一制度創新，以長江、黃河等重大流域以及各地轄區內重點河流的跨區域流域為實踐載體，通過重構流域生態治理中的權責利關系，推動我國流域治理實現從末端治理向源頭防控轉變、從行政主導向多元共治轉變、從零和博弈向合作共贏轉變，具有重要意義。

橫向生態補償機制的確立，是我國生態文明建設的頂層設計在流域治理領域的具體實踐。山水林田湖草沙是生命共同體，要求突破傳統行政區劃的治理桎梏，將“流域生命共同體”理念轉化為“成本共擔、效益共享”的制度設計，特別是要求將補償范圍從單一的流域水環境擴展至森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態系統，充分彰顯“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的理念。

從實踐維度看，橫向生態補償機制的時代成就，是國家“江河戰略”深刻變革的歷史必然。“江河戰略”作為國家空間治理的頂層設計，確立了“流域統籌、系統治理”的指導思想，橫向生態補償機制則是這一戰略在資源配置領域的具體制度實現，二者在理論邏輯與實踐路徑上呈現深刻的辯證統一關系。《意見》明確提出，到2035年，流域橫向生態保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態環境質量持續提升，生態系統服務功能不斷增強，城鄉人居環境明顯改善，國家生態安全得到有效保障，生態環境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。

也要看到，橫向生態補償機制仍面臨諸多結構性矛盾和實踐性難題。一是補償標準的科學性問題。現有補償多基于行政協商，生態價值核算往往難以真實反映生態服務的市場價值。如流域補償通常以水質指標為基礎，但未充分考慮生態系統的整體服務功能，如水源涵養、生物多樣性維護等。這種碎片化的核算方式容易引發地區間爭議，降低補償政策的執行效率。二是生態補償機制與民生發展的轉化通道問題。近年來，一些地方生態補償資金使用存在重硬件建設、輕產業和民生福祉培育的錯配現象。如水源地補償多用于修建污水處理設施，卻未充分扶持有機農業、生態旅游等綠色產業，使得深山優質農產品無法獲得市場溢價，百姓“守著綠水青山過窮日子”。三是市場化補償機制發育不足。當前橫向生態補償仍以財政轉移支付為主，碳匯、水權等交易試點雖已啟動，但受限于交易規則不完善、市場流動性不足等因素，尚未形成規模效應。綠色金融工具的創新和應用仍處于初級階段，社會資本進入生態補償領域的渠道不暢。

著眼我國“雙碳”目標實現和美麗中國建設整體要求，要持續健全橫向生態補償機制的優化路徑，打好“組合拳”。

完善生態產品價值實現機制，算好“生態賬”，建立科學的生態價值核算體系。特別是把老百姓、企業的損失（如禁養、限產）和貢獻（如植樹造林）等進行科學量化計算。

更好拓展“綠水青山就是金山銀山”的實踐路徑。如通過生態補償資金發展有機農業和生態旅游，既能保護生物多樣性，還能培育新的經濟增長點。推動生態補償從“輸血式”向“造血式”轉變，通過市場化補償機制拓寬生態產品交易渠道。特別是嘗試讓補償金變成創業基金，培育綠色生態產業基業長青的發展理念。

強化區域協同治理，構建多元主體參與的共治格局。如建立“聯合河長制”，對跨界河流實行聯合監測、交叉執法，杜絕監管盲區。要通過系統性的制度、政策和市場創新，最終實現生態效益、制度效益與經濟效益的統一。