文 | 冒佩華 上海財經大學講席教授、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員

2024年中央經濟工作會議提出統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求大力發(fā)展縣域經濟。縣域經濟是以縣級行政區(qū)劃為基礎的區(qū)域經濟形態(tài)，以縣城為樞紐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農村為腹地，既能將城市的資本、技術、管理等現代生產要素轉化為鄉(xiāng)村發(fā)展動能，又能通過鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化資源為城市發(fā)展提供支撐，在要素配置、產業(yè)協(xié)同等方面構建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新范式。

一方面，發(fā)展縣域經濟有助于打通城鄉(xiāng)要素流動的梗阻。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關系中的要素流動呈現出明顯的“虹吸效應”，勞動力、資本等要素持續(xù)向城市集聚，而農村土地、生態(tài)資源則因產權界定模糊與市場化機制缺失長期處于低效配置狀態(tài)。縣域經濟通過構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系，建立起要素雙向流動的資源配置機制。另一方面，發(fā)展縣域經濟有助于重構城鄉(xiāng)產業(yè)分工格局。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)產業(yè)體系多呈現垂直分工特征，城市以第三產業(yè)和高新技術產業(yè)為主，農村往往局限于初級產品供給，這種割裂導致農村長期依附于城市發(fā)展，難以形成自主產業(yè)。縣域經濟通過構建橫向分工與縱向整合相結合的產業(yè)協(xié)作體系，使城鄉(xiāng)產業(yè)從梯度轉移轉向有機融合。

發(fā)展縣域經濟的重點是通過小城鎮(zhèn)與農村融合賦能鄉(xiāng)村振興。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素交匯之所，在城鄉(xiāng)融合中扮演著“聯結人”角色。小城鎮(zhèn)憑借要素集聚的優(yōu)勢，支持農村破除發(fā)展要素流失、產業(yè)斷層與組織弱化的瓶頸；農村則依托資源稟賦與空間條件，為小城鎮(zhèn)功能的輻射提供廣闊腹地。

首先，小城鎮(zhèn)有助于彌補農村發(fā)展要素的劣勢。小城鎮(zhèn)能夠集聚并向農村輸送管理型人才，這類人才的核心價值不在于技術專精，而在于其整合分散的經營主體、重構生產關系的組織能力。通過創(chuàng)新合作社模式、搭建利益聯結機制，能夠將分散的農戶轉化為具有市場議價能力的經營聯合體，從根本上改變農村經濟的組織形態(tài)。小城鎮(zhèn)的科技服務平臺能夠成為農業(yè)技術擴散的中轉站，通過將標準化生產流程、數字化管理工具向農村傳導，推動傳統(tǒng)農業(yè)向精準化、智能化轉型。小城鎮(zhèn)通過完善金融基礎設施，借助供應鏈金融、土地經營權抵押等工具，破解農村資產確權與風險定價難題，引導社會資本支農惠農。

其次，小城鎮(zhèn)通過提供公共服務、改善基礎設施，為農村發(fā)展提供基礎性保障。通過教育、醫(yī)療等公共服務資源的梯度配置，小城鎮(zhèn)形成對農村人口的適度集聚效應，既避免了資源過度向大城市集中，又為農村留住人才創(chuàng)造了可能。基礎設施的網絡化布局，降低了物流、信息、能源的流通成本，使分散的農村資源在城鄉(xiāng)之間流動并優(yōu)化配置。此外，依托縣域統(tǒng)一的要素交易平臺與產權管理體系，小城鎮(zhèn)通過制度供給為農村資源資本化提供實現路徑，使土地經營權、集體資產收益權等“沉睡資源”轉化為可交易、可增值的發(fā)展資本。

再次，小城鎮(zhèn)與農村融合發(fā)展能夠構建縱向整合與橫向聯動的產業(yè)生態(tài)。在縱向上，小城鎮(zhèn)的產業(yè)集聚功能為農業(yè)現代化提供了關鍵支撐：前端通過建設標準化原料基地與精深加工園區(qū)，將初級農產品轉化為高附加值商品；后端依托物流樞紐與電商平臺建設，打通農產品上行與工業(yè)品下行的雙向通道。這種“前延后伸”的產業(yè)鏈布局，使農村得以突破生產環(huán)節(jié)的價值鎖定，通過參與加工、流通等環(huán)節(jié)分享產業(yè)增值收益。在橫向上，小城鎮(zhèn)有助于推動農業(yè)與文化旅游、健康養(yǎng)生等業(yè)態(tài)深度融合，引導農村特色產業(yè)從同質化競爭轉向差異化發(fā)展。

發(fā)展縣域經濟的落腳點在以縣城為樞紐實現城鄉(xiāng)融合。作為連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體，縣城不僅要發(fā)揮在縣域內的引領作用，而且要通過內外協(xié)同發(fā)展成為縣域經濟的重要樞紐。

縣城的樞紐作用體現在對縣域經濟體系的構建能力上。作為行政、經濟、文化三重功能的復合載體，縣城通過要素配置機制的重塑，將分散的縣域空間整合為有機系統(tǒng)。在要素流通維度，縣城通過建立統(tǒng)一產權交易平臺與人力資源市場，使土地經營權、集體資產收益權等權益實現跨空間優(yōu)化配置，小城鎮(zhèn)的銜接功能則將這些要素精準傳導至農村生產單元。在產業(yè)組織層面，縣城通過建設產業(yè)園區(qū)來優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)布局。高附加值產業(yè)集聚縣城，配套產業(yè)梯度分布至小城鎮(zhèn)，基礎性生產單元則布局于農村，有效改進了縣域經濟體系的發(fā)展能力。此外，縣城作為城與鄉(xiāng)的交匯點，通過優(yōu)化制度供給可以更好消除城鄉(xiāng)壁壘、降低要素流動成本、盤活存量資源價值，進一步釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在活力。

縣城的樞紐作用表現為對內外資源的整合轉化能力。作為區(qū)域經濟網絡的次級節(jié)點，縣城通過交通基礎設施與信息通道建設，既承接城市的技術溢出與產業(yè)轉移，又將縣域特色資源接入更廣闊的市場網絡。當縣城將外部資本、技術要素與本地勞動力、土地資源創(chuàng)造性結合時，便能培育出具有比較優(yōu)勢的特色產業(yè)集群。另外，在要素整合方面，縣城通過建立要素交易中心，使縣域土地經營權、碳排放權等要素權益有序流轉，既提升了資源使用效率，又為鄉(xiāng)村生態(tài)價值轉化開辟了通道。

發(fā)揮縣城樞紐功能的最終目標，在于構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型治理范式。通過建立縣域統(tǒng)一的要素市場、產業(yè)標準與公共服務體系，縣城將分散的行政單元轉化為協(xié)同發(fā)展的經濟共同體。在要素配置方面，縣城通過大數據平臺實現勞動力、土地、技術的動態(tài)匹配，使小城鎮(zhèn)能夠根據比較優(yōu)勢承接適宜產業(yè)；在產業(yè)協(xié)同方面，縣城制定縣域產業(yè)規(guī)劃，明確區(qū)域內各小城鎮(zhèn)功能定位，避免同質化競爭；在生態(tài)補償方面，縣城通過縱向轉移支付機制，促進鄉(xiāng)村生態(tài)產品價值實現。這種范式既保持了“縣城—小城鎮(zhèn)—農村”縣域三級單元的差異化特征，又通過制度設計形成發(fā)展合力。縣城通過國土空間規(guī)劃劃定生態(tài)紅線與產業(yè)邊界、小城鎮(zhèn)依據主體功能定位發(fā)展特色經濟、農村依托資源稟賦培育綠色產業(yè)，縣域空間從機械拼合轉向有機共生。這種變革的深層邏輯是通過縣城的制度創(chuàng)新能力將城鄉(xiāng)差異轉化為互補優(yōu)勢，使發(fā)展成果在縣域三級單元間實現普惠共享。

需要注意的是，在推動縣域經濟高質量發(fā)展的進程中，要避免發(fā)展模式異化的負面影響。縣域經濟發(fā)展不能重蹈“先污染后治理”的覆轍，要以其生態(tài)承載力為產業(yè)布局的前提。防范城鄉(xiāng)環(huán)境治理的割裂化傾向，不能以鄉(xiāng)村生態(tài)退化為代價改善縣城發(fā)展環(huán)境。避免工業(yè)化思維對鄉(xiāng)土文化的消解，要將生態(tài)農業(yè)、循環(huán)經濟等理念與現代技術有機結合，在空間重構中保留鄉(xiāng)村肌理與傳統(tǒng)智慧。