羅來軍 中國人民大學長江經濟帶研究院院長

長江是中華民族的母親河，它自西而東橫貫我國中部。長江流域面積達180萬平方公里，約占中國陸地總面積的1／5，擁有占全國1／3的淡水資源、3／5的水能資源儲量、豐富的森林資源和水生生物資源，構成我國生態文明建設的“綠色脊梁”。長江流域分布了超過全國1／3的人口，生產了全國1／3的糧食，創造了全國1／3的GDP，具有重要的戰略地位。然而，由于不合理的開發利用，長江流域生態系統面臨著環境污染、生態系統退化、資源浪費等嚴峻挑戰。

亟需制定專門法保護長江

習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發”。目前我國雖然有與長江保護相關的法律，如《水法》《水污染防治法》《環境保護法》等，但這些法律適用于全國，針對性不強，對于長江流域的特殊性的問題無法涵蓋。

長江具有流域資源屬性，但在流域的整體性保護方面不足。注重流域立法是國外流域管理的一個鮮明特點，世界各國都把流域的法制建設作為流域管理的基礎和前提，德國萊茵河、法國塞納河治理帶來的改變，都是注重流域立法、踐行流域治理理念、建立流域共治機制的成果。中國作為世界上大江大河數量最多的國家之一，目前尚沒有一部流域法。而在我國七大流域中，長江由于其在經濟社會發展中的重要戰略作用，最需要制定專門的法律來進行規范管理。

立法需解決四大問題

長江保護法是推進長江經濟帶綠色發展、高質量發展的專門法和特別法。在立法過程中，以下幾個方面問題亟需解決。

一是明確法律的權利義務主體，平衡多方利益。長江流域覆蓋范圍廣，涉及政府、企業和個人多個利益主體，多元利益沖突顯著。長江流域的管理涉及多地區、多行業，利益關系復雜多變。長江保護法要界定清楚政府、企業以及公民的權利義務。從而在這基礎上處理好保護與開發利用、流域統一和區域平衡、產業利益實現和公共福利輸送、中央統籌和地方配套等復雜的關系。

二是確定保護優先的立法重心，嚴格法律責任。制定針對性、適用性、權威性強的法律制度，嚴格法律責任。一方面，立法必須以解決長江生態環境突出問題、修復長江生態為主導理念，建立科學的長江生態環境標準體系，使長江保護法成為一部專門解決長江流域生態環境保護面臨的一系列特殊問題而制定的更加嚴格的法律；另一方面，要為長江開發設置保護性紅線，包括資源利用上限、環境質量底線和生態保護紅線。設立生態至上的考核標準；建立生態環境損害賠償制度；加強水質考核和責任追究，明確省界斷面水質考核和追究制度；加大對各類破壞生態環境行為的處罰力度。

三是調整流域的產業結構布局，促進轉型升級。產業結構的不合理，大量化工、造紙、紡織等企業污水排放進長江，是造成流域水污染嚴重，水生態受損的重要原因，應在立法中對沿江產業布局提出具體要求，建立流域生態安全硬約束。一方面，應對技術落后、效率低下、缺乏市場競爭力的產業企業進行兼并重組或者關閉淘汰，對有發展前景的產業企業加大技術改造力度，實現產業轉型升級。另一方面，對污染型的傳統工業進行創新改造，實現轉型升級，達到環保標準；而難以技術改造的企業，進行整治與搬遷，關閉或者轉移污染源，對違反相關規定的企業做出禁止或限制性規定。

四是建立高效統一的管理體制，形成協作合力。長期以來，一條長江，多頭管理，分段管理，在各自管理上協同少，存在“各自為政”的制度壁壘。長江保護法應建立一個高效統一的管理體制，包括機構的設置、權限的分配等。建立專門的由中央授權的長江流域管理機構，在此基礎上形成分權與平衡機制，明確國務院及其各主管部門、地方行政部門的職責，合理配置中央與地方的權力及其范圍，形成“共抓大保護”的合力；建立區域協調治理機制，鑒于長江流域區域內經濟社會發展不平衡，各自訴求不同，環境協同治理較弱，應建立利益協同機制、生態補償機制；建立合理、科學的長江流域監管體制，設立單獨的執法監察機構和監測機構，并引入公眾監管，增強權力主體的互動。（責任編輯：韓雅潔）