余鵬 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所
近年來，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的前沿科技與金融日益融合，各類金融科技創(chuàng)新層出不窮，對于提高金融體系效率、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，但也為監(jiān)管套利乃至非法金融活動提供了相應(yīng)渠道。如何在有效防控金融風(fēng)險的前提下鼓勵金融創(chuàng)新，更好服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時建立與之相適應(yīng)的監(jiān)管制度是未來金融改革發(fā)展重要內(nèi)容。3月9日，中國人民銀行行長周小川出席全國“兩會”記者會，圍繞“金融改革與發(fā)展”主題答中外記者問，針對金融創(chuàng)新活動的監(jiān)管，指出要密切跟蹤新的金融活動，對于新技術(shù)在金融產(chǎn)品中的運(yùn)用，要加強(qiáng)審慎評估，并注重消費(fèi)者和投資者的保護(hù)與教育。周小川強(qiáng)調(diào)未來的監(jiān)管應(yīng)是動態(tài)的并建立在一定技術(shù)和測試評估基礎(chǔ)上的。
從國際上看，為兼顧金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范的平衡發(fā)展，英國已于2016年率先開展“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sandbox）模式，并取得了一定成效。監(jiān)管沙盒是指為金融科技企業(yè)測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和發(fā)行機(jī)制提供安全空間，在這個安全空間內(nèi)，通過監(jiān)管特別授權(quán)，測試活動不會受到現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則的完全約束，以達(dá)到在風(fēng)險可控條件下促進(jìn)金融創(chuàng)新的目的。
在具體運(yùn)作過程中，金融企業(yè)首先需要向英國金融行為監(jiān)管局（FCA）提交符合監(jiān)管沙盒規(guī)則的創(chuàng)新方案申請，F(xiàn)CA將對企業(yè)申請進(jìn)行評估，如審核通過，將與企業(yè)協(xié)商確定測試方案，并給該企業(yè)安排一名聯(lián)絡(luò)人，表明申請企業(yè)已經(jīng)拿到“監(jiān)管沙盒”測試資格，可以開始測試。在測試過程中，F(xiàn)CA對于企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)測試產(chǎn)生的后果不會進(jìn)行處罰，只有當(dāng)產(chǎn)品和服務(wù)存在問題并發(fā)生客觀損害時，F(xiàn)CA才會終止沙盒測試。在完成項目測試后，該企業(yè)還需向FCA提供測試結(jié)果的最終報告，測試報告審核通過后，企業(yè)就可以決定是否將其產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)一步推向市場。
截至2017年10月，在監(jiān)管沙盒實施一年多的時間內(nèi)，F(xiàn)CA共開展兩批次項目測試，共收到146家公司的監(jiān)管沙盒項目申請，超過75%的企業(yè)成功完成測試，F(xiàn)CA支持了其中50家公司測試項目的設(shè)計、實施、監(jiān)管和推廣，有力地推動了英國金融科技創(chuàng)新的發(fā)展，同時也有效地防范了金融創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險。
從本質(zhì)上看，監(jiān)管沙盒是監(jiān)管機(jī)構(gòu)為履行其鼓勵金融創(chuàng)新、保護(hù)金融消費(fèi)者、促進(jìn)市場有效競爭職能而創(chuàng)新的一種主動監(jiān)管機(jī)制。這種機(jī)制通過適當(dāng)放寬監(jiān)管約束減少金融創(chuàng)新方案可能受到的監(jiān)管障礙，鼓勵更多的金融創(chuàng)新，同時，通過設(shè)置風(fēng)險隔離空間并主動參與創(chuàng)新方案測試，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地了解、評估和防范風(fēng)險積累了重要經(jīng)驗。
對我國而言，監(jiān)管沙盒仍處于理論探索階段，國家層面上我國與英國達(dá)成了金融科技領(lǐng)域合作協(xié)議，但具體的監(jiān)管沙盒實踐尚未啟動。當(dāng)前，我國互聯(lián)網(wǎng)金融及金融科技業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，規(guī)模和形式均處在世界前列，一方面需要鞏固我國金融科技創(chuàng)新的國際領(lǐng)先地位，另一方面需要彌補(bǔ)在金融創(chuàng)新監(jiān)管法規(guī)體系的空白或滯后，金融創(chuàng)新監(jiān)管領(lǐng)域引入監(jiān)管沙盒模式具有現(xiàn)實意義。周小川行長講話已經(jīng)透露了這樣的監(jiān)管動向。
當(dāng)然，由于我國經(jīng)濟(jì)體量大、區(qū)域金融發(fā)展水平不均衡，金融監(jiān)管體系和框架必然與英國有較大差異，難以在國家層面開展統(tǒng)一的沙盒監(jiān)管。但監(jiān)管沙盒機(jī)制完全可以在我國幾個主要金融中心城市率先試點。
一是明確金融創(chuàng)新監(jiān)管主體和職責(zé)權(quán)利。由試點城市地方金融工作辦公室（局）和國家金融監(jiān)管駐地機(jī)構(gòu)聯(lián)合組建金融創(chuàng)新管理中心，設(shè)定金融創(chuàng)新項目的評審規(guī)則，包括項目申請標(biāo)準(zhǔn)、項目初審、項目測試、項目評審、項目審定與推廣等，統(tǒng)籌金融科技創(chuàng)新的申請、審批、測試、管理、推廣等工作，負(fù)責(zé)工作機(jī)制確立和改進(jìn)、審定評審結(jié)果、協(xié)調(diào)評審工作中的重大問題。
二是探索設(shè)立金融創(chuàng)新監(jiān)管的試驗區(qū)。在一定試驗區(qū)域范圍內(nèi)，允許金融科技企業(yè)向金融創(chuàng)新管理中心申請創(chuàng)新項目測試，對測試項目實行限制性授權(quán)、監(jiān)管豁免、免強(qiáng)制執(zhí)行函等措施，支持企業(yè)、消費(fèi)者和監(jiān)管者的良性互動，探索形成完整的沙盒監(jiān)管體系。
三是探索實施有限業(yè)務(wù)金融牌照制度。對已按照監(jiān)管沙盒審批標(biāo)準(zhǔn)開展創(chuàng)新項目申請的企業(yè)，在完成沙盒測試程序之前授予有限業(yè)務(wù)牌照，僅用于特定區(qū)域開展業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)所涉及的消費(fèi)者為指定知情人員，不得面向外部市場推廣。在完成沙盒測試程序，通過評審并備案的金融科技企業(yè)，可發(fā)放相應(yīng)業(yè)務(wù)全面牌照，據(jù)此合法開展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，同時接受相應(yīng)監(jiān)管。
四是全面啟動消費(fèi)者權(quán)益的保障機(jī)制。建立合格消費(fèi)者參與制度，在實施監(jiān)管沙盒測試前，要事先確定監(jiān)管沙盒的金融消費(fèi)者“測試庫”，制定項目發(fā)生風(fēng)險問題或失敗情況下的金融消費(fèi)者保護(hù)、補(bǔ)償以及退出方案；同時，建立嚴(yán)格的信息披露制度，參與主體企業(yè)應(yīng)向金融消費(fèi)者及金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)詳細(xì)說明沙盒測試交易模式、參與方的權(quán)利和義務(wù)，讓金融消費(fèi)者知曉測試流程。