胡彩梅 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所

       3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興”。表明國家將進一步為建設用地指標的調(diào)劑松綁。這一機制創(chuàng)新具有重大的現(xiàn)實意義，一方面為精準脫貧和鄉(xiāng)村振興提供了重要的資金支持，另一方面為大城市提供了寶貴的建設用地指標，從而有效促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

      一、建設用地指標流轉(zhuǎn)機制重大突破

      城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡，實現(xiàn)建設用地總量不增加、耕地面積不減少等目標。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)不是新生事物，但是流轉(zhuǎn)范圍卻長期被限定在縣域之內(nèi)。早在上世紀90年代，一些地區(qū)就開始探索建設用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法。如1998年浙江省為了推動農(nóng)村土地整理提出了土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設用地指標。2004年，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，但是規(guī)定不能跨區(qū)縣（市）置換建設用地指標。

       近幾年，隨著精準扶貧的開展，建設用地跨區(qū)域交易制度逐漸松綁。2016年，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。2017年，國土資源部印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》提出拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，允許增減掛鉤節(jié)余指標由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)擴展到東西部扶貧協(xié)作和對口支援省份之間。此次，政府工作報告中提出建立跨省域調(diào)劑機制，沒有進一步限定對口支援省份，意味著建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)將實現(xiàn)在省域間自由流轉(zhuǎn)的重大突破。

       二、跨省域流轉(zhuǎn)機制助力精準脫貧攻堅

      精準脫貧是推進脫貧攻堅的重要手段。十八大以來，我國脫貧攻堅取得決定性進展，截止到2017年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至3046萬人，累計減少6853萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。根據(jù)政府工作報告，未來精準脫貧仍然是三大攻堅戰(zhàn)之一。

      資金是實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的重要保障。政府工作報告指出，中央財政五年投入專項扶貧資金2800多億元。2017年底，時任國土資源部總督察辦副主任的孫雪冬曾表示2012年以來增減掛鉤收益返還農(nóng)村資金的總額達到了2753億元。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑將為精準脫貧提供重要的資金支持。

      我國東西部經(jīng)濟發(fā)展差距較大，東部地區(qū)建設用地指標相對緊張，而中西部貧困地區(qū)建設用地指標用不完。貧困地區(qū)整理出來的用地指標如果在省內(nèi)流轉(zhuǎn)，其價值遠遠低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。通過跨省域調(diào)劑將大幅提升中西部貧困地區(qū)用地指標的價值。2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，成為深度貧困地區(qū)增減掛鉤指標跨省交易實施以來的第一個成功案例。此次，雙方簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均價格72萬元，建設用地指標價值實現(xiàn)大幅溢價。顯然，建設用地指標跨省域調(diào)劑機制為貧困地區(qū)發(fā)展提供了重要的資金來源，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了有力的資金支撐。

      三、跨省域流轉(zhuǎn)機制緩解大城市用地緊張

      當前，是我國正處于快速城鎮(zhèn)化的階段。根據(jù)政府工作報告五年來城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%, 8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。并且2018年再進城落戶1300萬人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

      由于大城市在經(jīng)濟、文化、醫(yī)療、教育、公共設施等各種社會資源方面具有吸引人口流入的天然優(yōu)勢，所以人口不斷向大城市集聚。從世界范圍來看這種趨勢從未停止，特大城市的數(shù)量和規(guī)模不斷增長，小城市的比重則逐漸減少。我國的客觀趨勢也是如此，盡管一直限制人口向大城市集中，但是在城鎮(zhèn)化過程中大量的人口流動到了幾大城市群的核心城市。根據(jù)百度發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年度人口吸引力排名前10的城市全部集中在珠三角、長三角、成渝、京津冀四大城市群，其中深圳位列城市吸引力榜單之首，廣州、北京、上海、東莞分列二至五位。并且2017年以來，眾多一、二線城市不斷出臺相關(guān)政策吸引人口流入，人口向大城市集聚的趨勢短期內(nèi)不會改變。

      但是，在大城市發(fā)展過程中卻得不到與其人口規(guī)模相匹配的建設用地指標。隨著人口的不斷流入，建設用地指標不足成為導致房價大幅上漲的重要因素。通過建設用地指標的跨省域調(diào)劑，將從供給側(cè)加大供應，有效緩解大城市所面臨的建設用地指標緊張問題，為抑制房價提供新途徑。

      四、建立良好的機制保障實施

      建設用地指標跨省域調(diào)劑機制能夠有效推進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，但是也要看到跨省域調(diào)劑的監(jiān)管更加復雜，必須采取相應措施防范耕地流失、耕地質(zhì)量下降、破壞生態(tài)等潛在風險。

      首先，建立全國統(tǒng)一的交易平臺和配套制度體系，保障建設用地指標跨省域流通按照市場化機制運行。

      其次，加強建設用地復墾和驗收的監(jiān)管，確保耕地的數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降。

      再次，嚴格執(zhí)行大城市的生態(tài)紅線，保持城市的合理開發(fā)強度，確保建設用地指標的調(diào)劑不觸及生態(tài)紅線，不影響生態(tài)環(huán)境。