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???? ?韓冬臨 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院

????? 美國(guó)是世界上最大的移民國(guó)家之一。美國(guó)自身就是一個(gè)移民國(guó)家，近代移民美國(guó)始于橫渡大西洋的歐洲移民，到了十六和十七世紀(jì)大批歐洲移民來北美洲建立殖民地。此后有成千上萬來自世界各地的人口奔向美國(guó)，然而，縱觀美國(guó)的整個(gè)移民歷史，并不是一帆風(fēng)順，各個(gè)族群和諧共處的，相反，不同的族群之間，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生緊張或者對(duì)立。首先是不斷涌入的歐洲殖民者，與北美原住民之間的沖突。其次為大量的黑人從非洲被販賣到北美，與白人奴隸主之間的對(duì)立。此外，不同少數(shù)族裔之間，以及少數(shù)族裔與美國(guó)白人之間，也存在種種的沖突與對(duì)立。特別是上個(gè)世紀(jì)80年代以后，美國(guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)移民的爭(zhēng)議越來越大，分歧也越來越明顯，成為美國(guó)國(guó)內(nèi)政治中最重要的話題之一。

????? 2016年11月9日，美國(guó)共和黨總統(tǒng)候選人唐納德?特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。在特朗普競(jìng)選總統(tǒng)期間，以及當(dāng)選總統(tǒng)之后，特朗普提出了一系列移民改革的方案，并且引發(fā)了重大的爭(zhēng)議。特朗普的移民政策主要針對(duì)的是墨西哥裔的非法移民，但是對(duì)中國(guó)也有多方面的影響。

????? 首先，在特朗普的競(jìng)選方案中提出了對(duì)有案底的非法移民的遣返計(jì)劃。之前由于種種原因，美國(guó)對(duì)非法移民的遣返一直效率不高。1996年移民法案主要關(guān)注于阻止企圖非法入境的外國(guó)人，而對(duì)已經(jīng)在美國(guó)境內(nèi)的非法移民難以進(jìn)行有效的作為。如果特朗普?qǐng)?jiān)持對(duì)在美有犯罪記錄的非法移民遣返回國(guó)，中國(guó)必須有應(yīng)對(duì)措施。中國(guó)在美的非法移民數(shù)量并不少，之前的估算在2012年約為21萬人，而且有極少部分參與了犯罪行為。雖然其比例非常小，但是如果按照總量算，人數(shù)仍然非常可觀。之前有報(bào)道指出，近3.9萬中國(guó)公民因違反美國(guó)移民法而等待被驅(qū)逐出境，其中900人被認(rèn)定為暴力違法。如果按照特朗普提出的“確保其母國(guó)接受被遣返的非法移民”這一主張，特朗普極有可能會(huì)在中美交鋒過程中，要求中國(guó)配合美國(guó)遣返中國(guó)的非法移民。

????? 其次，在特朗普的競(jìng)選報(bào)告中，提出了對(duì)專業(yè)人才的限制的口號(hào)。對(duì)此，需要多方面的判斷。一方面，特朗普在競(jìng)選過程中反復(fù)提出對(duì)移民的限制，但是其實(shí)質(zhì)主要是對(duì)低端勞動(dòng)力的限制，特別是對(duì)非法移民的限制。除了非法移民，最有可能受到限制的是中國(guó)在美留學(xué)生中持F1學(xué)生簽證的OPT和H1-B簽證。特朗普在競(jìng)選中，反復(fù)提出對(duì)OPT政策的修改，以及H1-B簽證的人數(shù)的限制。

????? 在非移民簽證中，普通留學(xué)美國(guó)學(xué)生持F1簽證的學(xué)生是不可以在美國(guó)全職工作的，畢業(yè)以后，學(xué)生可以在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ夜ぷ鲗?shí)習(xí)單位，申請(qǐng)1年的Optional Practical Training（簡(jiǎn)稱OPT）才可以全職上班。如果國(guó)際生在畢業(yè)后60天內(nèi)仍未申請(qǐng)到OPT，就必須離開美國(guó)。在實(shí)習(xí)期間，仍然保留F1的學(xué)生身份，實(shí)習(xí)期間如果找到合適的工作單位，簽訂正式的雇傭合同，學(xué)生身份F1轉(zhuǎn)換為工作身份的簽證H1-B。此外，特朗普在競(jìng)選中也反復(fù)提到對(duì)H1-B簽證的限制。H1-B工作簽證指的是申請(qǐng)人具有杰出的優(yōu)點(diǎn)和才能，進(jìn)入美國(guó)從事專業(yè)崗位。H1-B的年度名額常常供不應(yīng)求，需要抽簽。一旦沒有抽中，或者在當(dāng)年名額用完以后才找到好的工作和雇主，就只能等待下一年名額，否則只好收拾行李打道回府。在美國(guó)移民的爭(zhēng)論中，H1-B簽證的數(shù)量一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。一方面，美國(guó)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)急需高級(jí)人才，因此鼓勵(lì)增加H1-B簽證的數(shù)量。另一方面，許多保守的勢(shì)力一直反對(duì)H1-B簽證的數(shù)量，甚至認(rèn)為應(yīng)該取消。

????? 然而，對(duì)特朗普的移民政策必須在其更高層面的“讓美國(guó)再偉大起來”的框架下來分析。人才，特別是高端的人才是美國(guó)立國(guó)之本，也是美國(guó)強(qiáng)大的保證。而在美國(guó)的各類人才儲(chǔ)備中，首先就是各國(guó)的留學(xué)生，然后是在美國(guó)各類專業(yè)人才。因此，特朗普不可能自毀長(zhǎng)城，將各國(guó)的留學(xué)生和專業(yè)人才全部趕出美國(guó)。特別是，中美之間存在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，特朗普不可能放任美國(guó)的高端人才流失，特別是流到中國(guó)，導(dǎo)致美國(guó)的“腦力流失”。因此，特朗普會(huì)增加外國(guó)專業(yè)人才，特別是對(duì)高端外國(guó)人才引進(jìn)的力度，從而保證美國(guó)成為吸引全世界高端人才的“磁石”。對(duì)中國(guó)而言，需要進(jìn)一步加大改革開放的力度，創(chuàng)造更加公平開放的環(huán)境，吸引世界各國(guó)的人才來華工作，其中不僅包括吸引中國(guó)籍的海外人才回流中國(guó)，也包括將在美國(guó)的世界上其他國(guó)家的高端人才吸引到中國(guó)來工作就業(yè)。

????? 最后，特朗普在競(jìng)選過程中，對(duì)投資移民的政策一直呈現(xiàn)搖擺的特點(diǎn)。在美國(guó)投資移民主要通過移民簽證的EB-5，其中“普通地區(qū)”的投資金額至少100萬美元，“高失業(yè)率地區(qū)”至少50萬美元；資金來源必須合法；投資領(lǐng)域必須是實(shí)體經(jīng)濟(jì)而非金融等行業(yè)；投資必須在2年內(nèi)創(chuàng)造至少10個(gè)永久性全職就業(yè)機(jī)會(huì)。法律對(duì)所謂“永久性全職工作崗位”的界定包含最低工資、工作時(shí)長(zhǎng)等要素。這項(xiàng)規(guī)定的初衷，是在美國(guó)偏遠(yuǎn)地區(qū)和高失業(yè)率地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)EB－5簽證項(xiàng)目始于20世紀(jì)90年代，每年的簽證配額為1萬個(gè)左右。最初十多年里，年度配額一直用不完，2008年金融危機(jī)后，美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)金流趨緊，轉(zhuǎn)而從海外吸引投資，一些游說團(tuán)體說服國(guó)會(huì)將建筑業(yè)納入EB－5認(rèn)可的移民創(chuàng)造就業(yè)崗位范圍，以助大型建筑項(xiàng)目籌款。EB－5申請(qǐng)由此開始升溫，EB－5簽證發(fā)放量2007年不到800個(gè)，2014年超過1萬個(gè)，其中大約85％申請(qǐng)者為中國(guó)人。甚至在2014年9月，即2014財(cái)政年度即將結(jié)束時(shí)，EB－5簽證首次出現(xiàn)因?yàn)橹袊?guó)申請(qǐng)者太多而用完年度配額的情況。對(duì)此，美國(guó)政府短暫停止接受中國(guó)人的投資移民申請(qǐng)，并從2015年開始重新申請(qǐng)，但是該年的配額在開始幾個(gè)月內(nèi)就用完。根據(jù)現(xiàn)有的特郎普內(nèi)閣成員的判斷，其大部分都主張限制移民，因此，收緊投資移民政策成為可能。