加快制定國家海洋戰略和海洋基本法
王翰靈
黨的十八大報告提出建設海洋強國戰略后，制定國家海洋戰略和海洋基本法提上了國家議事日程。習近平總書記提出的共建21世紀海上絲綢之路，以及黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步促進了這項工作。今年3月5日，李克強總理代表國務院向十二屆全國人大四次會議所作的政府工作報告中提到，“加強海洋戰略頂層設計，制定海洋基本法”。由此，這一任務顯得更加緊迫。
加快制定國家海洋戰略，推動海洋強國戰略的實施
經略海洋是全面建成小康社會，實現強國富民中國夢的重要內容。沒有強大的海上力量和海權的振興，就談不上中華民族的復興。然而，我國東海、南海的大量島礁仍被外國侵占，與周邊國家的海洋爭端被域外國家利用，成為遏制我國的主要抓手。歷史上我國曾有多次收復被占島礁、發展海上力量的機遇，但都沒有抓住。造成這種狀況的一個重要原因是我國長期重陸輕海，沒有長遠而穩定的海洋戰略。
長期以來，在國家海洋戰略問題上，我國缺乏頂層設計，只有部門和局部戰略，造成部門之間、局部與全局之間的矛盾沖突。各涉海部門從其部門工作職責來看待相關的海洋問題，各有關部門的局部海洋戰略之間缺乏有力協調和統籌，沒有形成完整的國家海洋戰略。由于全國海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國家海洋戰略的統一指導，各有關方面的硬實力和軟實力都沒有形成強大的國家海上綜合實力，不適應復雜的海洋形勢。在這種情況下，加緊制定國家海洋戰略，落實十八大提出的海洋強國戰略，不僅是維護海權的問題，而且涉及國家長遠穩定發展的大局。
國家海洋戰略涉及多方面、多層次的重要問題，概括起來主要包括海洋安全和發展。只談海洋發展戰略，不談海洋安全戰略，就不是完整的國家海洋戰略。完善的國家海洋戰略是穩定海疆、維護國家海洋權益的戰略；是實現兩岸關系和平發展、國家領土完整的國家統一戰略；是發展海洋經濟、科技，拓展經濟新增長極和國際公域及海外利益的發展戰略；是中國傳統文化與現代文明交融的海洋文化戰略；是科學治海、依法治海的現代海洋管理戰略；是促進國際海洋和平、合作與共同發展的戰略。只有構建高屋建瓴的國家海洋戰略，才能為處理海洋爭端及其他具體海洋問題提供指導方針。只有盡快制定國家海洋戰略，才能更好地促進21世紀海上絲綢之路建設。
加快制定海洋基本法，維護海洋權益，發展海洋經濟，建設海洋強國
一、制定海洋基本法的重要性、必要性和緊迫性
制定海洋基本法為海洋強國戰略奠定堅實法律基礎，是實現海洋強國的重要途徑。十八大報告提出海洋強國戰略，并把海洋安全問題視為我國應高度關注的領域，但沒有明確實現的路徑，需要通過國家立法使其法律化并加以推行。制定海洋基本法在一定程度上是戰略預置，是建設海洋強國過程中避免或減少戰略風險的重要保障。通過立法明確各有關部門及其領導的權責，包括其在落實海洋強國戰略中的職責，有利于避免各部門之間的職能交叉及利益沖突；另一方面確立處理和解決國際海洋爭端的原則和辦法，有利于鞏固和改善我國與有關國家的關系。海洋基本法將十八大報告中中國共產黨關于建設海洋強國的意志法律化，變成全國人民的意志，有利于提高全民海洋意識，動員全國人民努力建設海洋強國。
制定海洋基本法可以彌補我國憲法和法律有關海洋問題規定的不足。我國憲法沒有關于海洋的明確規定，使一些有關的海洋立法缺乏憲法依據。我國憲法規定要建設富強、民主、文明的國家，海洋基本法可以把憲法的這一強國戰略目標在海洋工作中貫徹落實，將海洋強國戰略目標法定化，深入貫徹憲法的有關規定。現有的海洋專門立法中對許多問題沒有或不宜作出規范，比如海洋與國家的關系等問題，憲法沒有明確規定，單項法律也沒有規定。又如，海洋資源環境開發與保護的問題，海洋經濟發展與國家安全的關系等問題都無法在專項海洋立法中體現出來。對于海洋的基本體制問題，比如海上執法體制，有關部門之間的關系沒有理順，出現了職能交叉與沖突。
“我國海洋法律體系基本形成”的提法本身就說明該體系尚不健全。我國有近20項有關海洋的專門立法，但一些基本制度沒有得以規定，一些存在的問題無法解決。制定海洋基本法就可彌補這些缺陷。
制定海洋基本法是全面、深入履行《聯合國海洋法公約》及其他國際法權利義務的重要措施。我國是《聯合國海洋法公約》等一系列有關海洋的國際公約的締約國。這些公約賦予我國諸多國際法權利和義務，但需轉化為國內法，通過國內機制執行，否則就難以履行國際法賦予的相關權利和義務。比如，《聯合國海洋法公約》之后通過的一系列國際文件中規定的以生態系統方式管理與海洋有關的人類活動的原則和制度；關于國家管轄以外海域的資源環境保護和利用，以及對有關事項的管轄權等。在我國現有的海洋立法遠未健全的情況下，以海洋基本法的形式將國際公約的相關法律原則和制度在我國國內立法中確立下來，彌補空白或缺陷，以后再逐步發展和完善，這是很有必要的。
制定海洋基本法才能有效應對海洋爭端，切實維護國家海洋權益，并增加政策透明度，消除國際疑慮。我國面臨復雜而嚴峻的領土主權和海洋劃界爭端，亟須從立法上確立相應的法律制度，包括處理和解決海洋爭端的法律原則和方法。
同時，海洋基本法在海洋維權方面以法律形式明確我國對有關海洋爭端問題的原則立場，增加政策透明度，有利于消除外界的一些疑慮。在這方面，1958年《中華人民共和國政府關于領海的聲明》就是一個很好的實例。當時我國有人擔心制定此法會引起中美戰爭，因為它主要針對美軍艦機對我東南沿海的頻繁襲擾；而美國也同樣擔心，美國總統因此親自召集會議討論這個問題。毛澤東果斷決策，結果證明我國通過立法明確宣布12海里領海有助于捍衛國家領土主權，而且維護和平。美方認為此法“避免中美之間一戰”。可以認為，“中國威脅論”不因立法而生，反而可能因立法而消除。我國海洋基本法依照《聯合國海洋法公約》等國際法而立，是履行國際法賦予的權利和義務的行為，有利于我國樹立良好的法治形象、營造和平發展的周邊環境。
制定海洋基本法可以促進21世紀海上絲綢之路建設。海洋基本法涉及海洋管理體制，海洋生態環境保護，海洋經貿及國際海洋合作等重要問題，有關基本法律制度的確立無疑將有力地促進21世紀海上絲綢之路建設。目前中央有關部門和有關省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規劃和建設中，但似乎對有關立法及相關制度建設重視不夠。假如沒有健全的海洋法律制度，規模宏大的海上絲綢之路建設就會遭遇各種法律制度瓶頸和短板。
制定海洋基本法是在海洋工作中落實依法治國方略的重大舉措。長期以來，由于沒有海洋基本法，一些重要的基本海洋法律制度沒有確立，海洋立法和執法工作一直是國家法治建設的一塊短板。我國眾多涉海部門各自為政，有關立法相互沖突，執法效果不彰或執行難。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，要求我們在包括海洋事業等各領域中貫徹落實。在此形勢下，制定海洋基本法，建立、健全海洋立法和執法，依法治海，就成為一項重要而緊迫的任務。
二、我國具備了制定海洋基本法的良好條件
制定海洋基本法的想法已提出近30年，有關方面也做過努力和嘗試，但由于種種原因而至今未果。近年來，由于我國與周邊國家的海洋爭端加劇，我國加大對極地事務的參與力度，海上力量的迅速發展，亞丁灣護航、利比亞和也門撤僑等事件頻繁見諸各媒體，全國上下關注海洋問題的人越來越多，國民海洋意識有所提高；再加上重組國家海洋局，成立中國海警局，改進了海上執法體制，并設立國家海洋委員會，為制定國家海洋戰略和海洋基本法創造了前所未有的條件。
三、海洋基本法的主要內容
海洋基本法的主要內容應反映有關海洋問題的大政方針、戰略以及海洋決策管理體制、海上執法體制等。海洋戰略問題，如果是既定的且可以公開的，就可入法；如屬于內部掌握的或可改變的戰略，就不宜入法。關于我國解決海洋爭端的一些原則立場，海洋基本法可以作出相應規定。立法可虛實結合，重點突出，有關部門的權責要實，有關海洋政策、戰略的規定可以原則化。
國家海洋戰略與海洋基本法相輔相成，相互促進
國家海洋戰略是保障國家海洋安全、指導國家海洋事業發展的總體方略，是國家戰略在海洋事務中的體現；而海洋基本法規定有關海洋問題的基本法律制度，是國家處理海洋事務的基本規范。國家海洋戰略與海洋基本法并行不悖，相輔相成，相互促進，共同維護海洋權益，推動海洋事業的發展。許多海洋事業發達的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰略、政策和法律，有關配套措施比較齊全，值得借鑒。
（作者系中國社會科學院海洋法與海洋事務研究中心主任、中國南海研究協同創新中心研究員）
來源：中國海洋報第1813期第A2版:要聞