關(guān)于社會(huì)治理法治化的幾點(diǎn)思考

——“新法治十六字方針”對(duì)社會(huì)治理法治化的意義

劉作翔

社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。社會(huì)治理應(yīng)該走法治化的道路，這已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)。研究社會(huì)治理法治化，離不開法治的幾個(gè)基本要素和環(huán)節(jié)。黨的十八大對(duì)于法治提出了新的表述，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”四句話十六個(gè)字，我將此概括為“新法治十六字方針”。“新法治十六字方針”是針對(duì)過去的“法制建設(shè)十六字方針”而言的。改革開放以來，法制建設(shè)方針就不斷地被完善。過去的“法制建設(shè)十六字方針”即有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。有法可依是指立法，有法必依包括了執(zhí)法、司法、守法，執(zhí)法必嚴(yán)主要指執(zhí)法和司法，違法必究包括了執(zhí)法和法律監(jiān)督，這是我們改革開放以來形成的法制建設(shè)十六字方針。關(guān)于這個(gè)十六字方針，我們過去對(duì)它也進(jìn)行過研究，把它看作是“形式法治”的表達(dá)。這十六個(gè)字的意思是首先要有法，法制定出來以后要執(zhí)行，執(zhí)行過程中必須嚴(yán)格，違反了就必須要追究。按照西方的形式法治和實(shí)質(zhì)法治的觀點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)了法的重要性，但是并沒有涉及到底是一個(gè)什么樣的法，并沒有提出一個(gè)明確的價(jià)值要求。為什么會(huì)看作是形式法治呢? 主要是它從形式意義上表達(dá)了法治的要素。至于法治的內(nèi)容是什么，在這個(gè)十六字方針里面是看不出來的。黨的十八大在原來的十六字方針的基礎(chǔ)上進(jìn)行了發(fā)展，提出了新的命題，就是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”即我所概括的“新法治十六字方針”。這十六個(gè)字看起來很簡(jiǎn)單，但是這十六個(gè)字對(duì)法治的內(nèi)容進(jìn)行了根本性改造，每個(gè)環(huán)節(jié)都提出了價(jià)值要求，這就不同于過去的十六字方針了。但是需要注意的是，我們?cè)谘芯啃路ㄖ问址结樀耐瑫r(shí)，也不能偏廢掉原有的形式法治的重要性。新法治十六字方針必須要有形式法治的配合。

一、關(guān)于科學(xué)立法

我仔細(xì)考察了這十六個(gè)字，比如對(duì)于立法，它提出了“科學(xué)立法”。為什么沒有提民主立法呢? 我們過去很多年強(qiáng)調(diào)的是民主立法，而這個(gè)“科學(xué)立法”表達(dá)了非常豐富的含義，即立法的內(nèi)容必須要達(dá)到科學(xué)化，同時(shí)也包括了立法的過程也要科學(xué)化，更重要的是它強(qiáng)調(diào)立出來的法必須是符合科學(xué)規(guī)律的一種法律。民主立法主要解決的是程序問題，立法的過程要體現(xiàn)民主。我們現(xiàn)在的立法，不論是國(guó)家層級(jí)的立法還是地方層級(jí)的立法，都要貫徹程序化原則。但是民主立法僅僅只是解決了程序問題，它并不能解決立法是否科學(xué)的問題。前幾年國(guó)內(nèi)有一位學(xué)者寫了一本書叫《民主是個(gè)好東西》，但是我們經(jīng)過一些考察，發(fā)現(xiàn)民主如果被濫用的話，也可能制定出壞的東西，這是有歷史實(shí)證的，比如希特勒是通過民主的方式上臺(tái)的，希特勒統(tǒng)治時(shí)期的很多法律是通過民主方式制定出來的; 中國(guó)的“文化大革命”就是所謂“大民主”的極端表現(xiàn)，表面上看是民主，實(shí)際上是反民主的。當(dāng)然我們不能用反命題，即民主化不行就用專制化，民主解決不了科學(xué)化，是否專制就能解決這些問題呢? 這樣的提問本身是歸謬的，民主不能解決真理問題，民主不一定會(huì)導(dǎo)致正確的決定，而只能保證多數(shù)人意志的形成，僅此而已，這也是民主的主要價(jià)值，這是我們這些年通過對(duì)民主的反思得出的重要結(jié)論。同時(shí)，我們強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法，并不是要否定民主立法，民主立法是達(dá)致科學(xué)立法的必要途徑。十八大決議在正文中將科學(xué)立法與民主立法并列使用，表達(dá)了民主立法和科學(xué)立法的相互關(guān)系。

談到立法，一般人會(huì)理解為國(guó)家級(jí)的立法，但是現(xiàn)在的立法已經(jīng)是多層次了。我將中國(guó)的立法結(jié)構(gòu)概括為“一元兩級(jí)多層次”。“一元”是指整個(gè)中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的立法體系; “兩級(jí)”就是指中央和地方兩級(jí); “多層次”是指在中央和地方有不同的立法層次。對(duì)于有立法權(quán)的主體，在立法過程中要不要講科學(xué)立法，這就是我們要考慮的問題。除了立法以外，我們還在思考當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系問題。除了法律規(guī)范以外，在社會(huì)生活中還存在著起重要作用的其他一些規(guī)范類型，比如政策，黨委要制定政策，政府要制定政策，各級(jí)黨委和政府都在制定政策，這個(gè)政策也是一個(gè)規(guī)范體系，那我們就要考慮，在制定政策的過程中要不要考慮法治化的問題。如果我們把法治化作一個(gè)分解，首先表現(xiàn)在立法的層面，表現(xiàn)在規(guī)則制定的層面。如果我們把立法換成規(guī)則制定，這樣一來對(duì)從中央到地方各個(gè)層級(jí)都有意義了。政府的決策、黨委的決策，要不要體現(xiàn)科學(xué)的問題? 因?yàn)椤翱茖W(xué)”這個(gè)概念包含著非常豐富的內(nèi)容，包括黨委在制定政策的時(shí)候，政府在制定政策的時(shí)候，要和憲法做一下對(duì)照，要和法律做一下對(duì)照。

有的同志講，現(xiàn)在地方黨委、政府出臺(tái)一個(gè)文件或者政策的時(shí)候必須要請(qǐng)法律專家把關(guān)，看看這個(gè)文件和政策是否符合法律的要求，和法律有沒有沖突。這些年在研究過程當(dāng)中我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的法律沖突現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政策和法律沖突的地方也就更多了。我最近看到一個(gè)報(bào)告，也是社會(huì)上議論比較多的問題，中國(guó)現(xiàn)在有1300萬黑戶，就是沒有上戶口的孩子。為什么會(huì)出現(xiàn)1300萬黑戶呢? 按照《戶口登記條例》，在戶口登記環(huán)節(jié)其實(shí)是沒有任何附加條件的，但是我們另一方面也有一個(gè)計(jì)劃生育的國(guó)策，而且有法律。計(jì)劃生育這樣一個(gè)政策在執(zhí)行的過程中，給出生的孩子上戶口附加了很多條件，比如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的問題，黑戶大部分是由于超生產(chǎn)生的，沒有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就不能報(bào)戶口。這樣一來就有一個(gè)問題，如果國(guó)家關(guān)于戶口登記的專門法即《戶口登記條例》沒有附加任何條件，按道理任何一個(gè)孩子都應(yīng)該能夠得到登記，但是我們另外出臺(tái)的計(jì)劃生育政策，在執(zhí)行這樣一個(gè)政策的過程中設(shè)置了很多條件，沒有達(dá)到這些條件這些孩子就上不上戶口。所以這就是政策和法律打架的問題。現(xiàn)在公安部召開緊急會(huì)議，要解決這 1300 萬黑戶的問題，這就說明了法律和政策制定過程中沒有注意科學(xué)要求，最起碼的要求就是互相一致。在我國(guó)，法律和政策互相沖突的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。國(guó)務(wù)院法制辦曾列出了 12 種我國(guó)法律沖突的情況，是非常嚴(yán)重的。

所以 ，科學(xué)立法的提出，對(duì)于立法和政策制定都有重要意義。經(jīng)常有人問我 ，法律沖突現(xiàn)象的原因是什么? 從立法理論上和我國(guó)的立法制度上來講，不應(yīng)該出現(xiàn)法律沖突的現(xiàn)象。我們有一個(gè)立法原則，每一個(gè)下位法在制定過程中都要考慮和上位法有沒有沖突，有沖突的話這個(gè)下位法律就不能制定。但是在實(shí)踐中為什么會(huì)出現(xiàn)這么多沖突的現(xiàn)象? 就是因?yàn)槲覀兊牧⒎üぷ髡咴诹⒎ㄓ^念上不善于去尋找這個(gè)法律和上位法律有沒有沖突，符不符合憲法的總原則和相關(guān)條款，這是立法者最起碼的一個(gè)功課。

前些年在河北省有一個(gè)農(nóng)民，她在辦理土地登記的過程中發(fā)現(xiàn)了河北省制定的地方性法規(guī)即土地實(shí)施條例和國(guó)家的土地管理法是不一致的。發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題以后，她就給全國(guó)人大常委會(huì)寫了封信提出了這樣的一個(gè)問題。全國(guó)人大常委會(huì)接到她的信之后進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)她反映的問題是正確的，全國(guó)人大常委會(huì)通過立法機(jī)制向河北省人大寫了一封信，建議河北省人大作出糾正。河北省人大常委會(huì)也進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)省人大制定的地方性法規(guī)和國(guó)家的土地管理法有矛盾，最后他們接受了全國(guó)人大常委會(huì)的建議，對(duì)這個(gè)實(shí)施條例進(jìn)行了修改。

所以，省一級(jí)的立法都會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，何況更下位的法律。還有一個(gè)典型的案例即河南的“種子法案例”，這個(gè)案例在全國(guó)也是非常出名的: 河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院法官李慧娟在審理一起案件的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)河南省的種子法實(shí)施條例和國(guó)家的種子法不一致，尤其在計(jì)算賠償數(shù)額方面是不一致的。她發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題以后，在判決書用了一段話，說河南省的種子法實(shí)施條例不符合國(guó)家種子法的精神，不予采用，采用了國(guó)家的種子法。按道理這是一個(gè)非常正當(dāng)?shù)姆尚袨椋次覀冇猩衔环ǜ哂谙挛环ǖ牧⒎ㄔ瓌t，當(dāng)兩者沖突時(shí)下位法當(dāng)然是不能采用的，是一個(gè)應(yīng)該撤銷的法律。但是呢，就這樣一個(gè)判決一下子惹怒了河南省人大， 河南省人大給河南省高院去了一封信提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，說這是對(duì)河南省立法機(jī)構(gòu)權(quán)威的挑戰(zhàn)。大家知道，我們沒有司法審查制度，我們的司法部門不可以對(duì)國(guó)家和地方的法律進(jìn)行評(píng)判，司法部門沒有這個(gè)權(quán)力。河南省人大要求撤銷她的法官職務(wù)，立即調(diào)出法院。法院的壓力很大，讓她停止了辦案。后來我到河南去了解到的情況，這位法官最后調(diào)到了省法院。河南省種子法的實(shí)施條例也得到了修改。

還有很多的案例，說明地方性法規(guī)和國(guó)家的法律由于在制定過程當(dāng)中沒有遵循立法基本的原則和精神，出現(xiàn)了和國(guó)家的法律抵觸的情況，這在中國(guó)是不允許的。下位法服從上位法是立法的基本原則，更何況我們還存在著大量不是立法性質(zhì)的規(guī)范性的文件，比如政府決策、黨委決策。我們《環(huán)球法律評(píng)論》在十八屆四中全會(huì)召開前發(fā)表了一篇文章，是介紹白宮法律顧問制度的文章。我們知道，十多年前我們國(guó)家在政府層面要求縣級(jí)以上的政府都要配備法律顧問，這個(gè)國(guó)務(wù)院是有文件要求的。但是我們?cè)谥醒胍患?jí)、國(guó)務(wù)院一級(jí)等最高決策機(jī)關(guān)沒有建立這樣的一項(xiàng)制度。所以我們刊發(fā)這篇文章的目的也是想促動(dòng)一下我國(guó)最高層法律顧問制度的建立。這篇文章講了白宮法律顧問制度的歷史演變以及對(duì)各國(guó)的影響。當(dāng)時(shí)中央政法委召開會(huì)議，我談了這篇文章，我提議從中國(guó)的最高層到最基層都要建立法律顧問制度，包括我們的黨委，也可以建立一個(gè)法律顧問制度，聘請(qǐng)一批對(duì)法律有造詣的專家，對(duì)黨委出臺(tái)的所有決策和文件進(jìn)行法律性審查。有的地方已經(jīng)建立了類似的制度，即對(duì)于地方出臺(tái)的文件，沒有法制辦的簽字，這個(gè)文件是發(fā)不出去的，好多地方現(xiàn)在都有這樣的做法。為什么要做這個(gè)事情呢? 這就是法治化的具體體現(xiàn)。至少我們出臺(tái)的政策不能侵犯公民權(quán)利，更不能增加公民義務(wù)，這都是法律管轄的事情，不是政策所能涉獵的領(lǐng)域。國(guó)家在立法上是有法律保留的，涉及公民權(quán)利和義務(wù)的事項(xiàng)必須由法律來制定。所以，在我們規(guī)范體系中，除了立法，我們還有很多的政策體系，還有政黨規(guī)范體系，政黨規(guī)范體系既包括中央層面的，也包括地方層面，地方是不是也經(jīng)常制定一些規(guī)范性的文件，這些規(guī)范性的文件是不是要進(jìn)行法律的審查?

在規(guī)范體系方面，還有一個(gè)層面即社會(huì)規(guī)范 ，比如習(xí)慣、道德規(guī)范、宗教規(guī)范、自制規(guī)章等，自制規(guī)章是一個(gè)非常大的領(lǐng)域，比如社團(tuán)規(guī)范。社團(tuán)制定的這些規(guī)章也要有一個(gè)符合法治的基本原則，社團(tuán)制定的規(guī)章不能和法律相沖突，不能和憲法相沖突，這都是一些大原則。鄉(xiāng)規(guī)民約要不要和法律銜接，要不要符合法律精神? 我們現(xiàn)在看到很多案例，有一些村委會(huì)通過村民代表大會(huì)（表面都是用民主的形式）做出決議，剝奪了出嫁女的土地權(quán)益，這都是中央電視臺(tái)播出的節(jié)目。通過村民代表大會(huì)制定出鄉(xiāng)規(guī)民約，規(guī)定出嫁女不能從土地上獲得權(quán)益，理由是出嫁女從夫家可以獲得權(quán)益。你有這樣一個(gè)政策，人家也有這樣的政策，土地承包是增人不增地，減人不減地，這都是土地承包的基本做法。表面上通過這種民主的方式，實(shí)際上是侵犯了公民的權(quán)益，侵犯了出嫁女的權(quán)益。全國(guó)這樣的案例不少，中央電視臺(tái)播放的是陜北的案子，有幾十個(gè)婦女起來集體抗?fàn)帯⑸显L。我們現(xiàn)在的上訪有好多是制造出來的問題，像出嫁女的權(quán)益問題就是這樣，這個(gè)問題非常復(fù)雜，是全國(guó)性的一個(gè)問題。還有自制規(guī)章，有一些是自治性的，有一些是非自治性的。大學(xué)里有關(guān)于教師評(píng)職稱的各種規(guī)定，有管理學(xué)生的一整套的規(guī)則，教育部有自己的管理?xiàng)l例，各個(gè)學(xué)校還有自己制定的規(guī)定。這些規(guī)定要不要有一個(gè)科學(xué)化的問題，有沒有一個(gè)法治化的問題? 把這個(gè)“科學(xué)立法”四個(gè)字放大，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這里面問題是相當(dāng)多的，有很多需要進(jìn)行研究的空間。這是十六字方針第一句話的“科學(xué)立法”。

二、關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)法

“新法治十六字方針”的第二句話是“嚴(yán)格執(zhí)法”，我比較了一下，它是和原來的十六字方針最接近的一句話。原來的十六字方針是“有法必依”，嚴(yán)格執(zhí)法和有法必依是最接近的。“嚴(yán)格執(zhí)法”針對(duì)的是我們現(xiàn)在的法律實(shí)施狀況，中國(guó)的法律實(shí)施狀況是很不樂觀的。2010年我們宣布了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，法治國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)是法律實(shí)施，而執(zhí)法是法律實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。所謂法律實(shí)施，就是指法律制定出來以后怎么在社會(huì)中貫徹下去。我們將法律實(shí)施分為三個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)是執(zhí)法 ，即狹義的行政執(zhí)法。這些年有個(gè)問題 ，我們的法學(xué)界對(duì)司法的問題關(guān)注比較多，而對(duì)行政執(zhí)法關(guān)注得不是很多。我經(jīng)過分析認(rèn)為，司法對(duì)法律的實(shí)施所占的比例是很小的，不論是刑事案件還是民事案件，都是不告不理。民事案件沒有當(dāng)事人起訴，法院不可能主動(dòng)去辦。刑事案件也一樣，公訴案件沒有檢察院的起訴，自訴案件沒有自訴人的自訴，法院也不能去辦這個(gè)案件。這是由司法的特點(diǎn)決定的。中國(guó)現(xiàn)有的法律240多個(gè)，我們有的立法專家說 70% 的沒有被法院適用，所以他得出一個(gè)結(jié)論，這 70% 的法律都是“閑法”，對(duì)這個(gè)說法我是不能認(rèn)同的，作為一位立法專家得出這樣的結(jié)論我感到詫異。什么是法律? 我們?cè)趺磁袛喾? 按照他的標(biāo)準(zhǔn)，只有被法院適用了就叫法，沒有適用就不叫法，那我們很多的法是靠行政執(zhí)法去執(zhí)行的算不算法? 最近我和一位專家討論，我們的組織法體系本身就是處在一種運(yùn)行狀態(tài)，憲法到現(xiàn)在沒有一個(gè)案件被法院適用，我國(guó)這樣一個(gè)組織架構(gòu)，政權(quán)結(jié)構(gòu)靠什么組織起來的? 人大靠什么來建立? 國(guó)務(wù)院靠什么來建立? 最高人民法院、最高人民檢察院靠什么來建立? 不就靠憲法和組織法這樣一套法律體系建立起來的嗎? 所以有人講憲法在實(shí)踐中沒有被實(shí)施，這是不符合實(shí)際的一種說法。人大組織法靠誰實(shí)施? 監(jiān)督法靠誰實(shí)施? 人大不去實(shí)施，別的機(jī)關(guān)能實(shí)施嗎? 人大雖然是一個(gè)立法機(jī)關(guān)，但是它立出來的法也要去執(zhí)行，所以這樣一來，人大也是一個(gè)法律執(zhí)行主體，這樣說一點(diǎn)都不過分，至少我想到有三大法要靠人大去實(shí)施，一個(gè)是人大組織法，一個(gè)是人大監(jiān)督法，還有一個(gè)是立法法，這三個(gè)法律要靠人大來實(shí)施，當(dāng)然也不全由它，因?yàn)榱⒎ǚɡ锩孢€有其他的主體。

所以，行政執(zhí)法承擔(dān)著法律實(shí)施很重要的任務(wù)，我做了一個(gè)比較，如果我們現(xiàn)在的司法每年是1400多萬件案件，已經(jīng)是天文數(shù)字了，立案審查制改為立案登記制后，案件數(shù)可能要上升，至少會(huì)在原來 1400 萬案件的基礎(chǔ)上增加很多。盡管如此，如果我們把司法每年所承擔(dān)的案件數(shù)和整個(gè)中國(guó)行政執(zhí)法案件去做一個(gè)比較，這是沒法比的。什么叫行政執(zhí)法? 警察在大街上執(zhí)行公務(wù)就是行政執(zhí)法，而不是糾正違章了才叫執(zhí)法。戶籍警察在派出所給居民辦理戶籍關(guān)系、出入境手續(xù)，每辦一個(gè)就是在行政執(zhí)法。工商、質(zhì)檢都是在執(zhí)法，只要是有執(zhí)法依據(jù)的這些主體所做的行為都是一種執(zhí)法行為。從這樣一個(gè)角度觀察，執(zhí)法在法律實(shí)施中承擔(dān)著更重要的任務(wù)。在很大程度上，執(zhí)法是社會(huì)管理最重要的一塊，所以講社會(huì)管理的法治化，執(zhí)法是一個(gè)重點(diǎn)，司法的特點(diǎn)決定了它是事后的，而執(zhí)法是主動(dòng)的行為。

嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)實(shí)現(xiàn)法治化是非常重要的，尤其對(duì)于地方政府。我們一提起社會(huì)治安、社會(huì)治理，大家首先想到的是城管，城管是浮在面上的，但是社會(huì)治理其實(shí)是涉及非常廣泛的，幾乎無所不包，醫(yī)患關(guān)系、民生問題、網(wǎng)絡(luò)管理，包括犯罪問題，它都是社會(huì)治理的范疇。上訪、信訪，都是社會(huì)治理所要關(guān)注的領(lǐng)域。在這樣一個(gè)領(lǐng)域里面，如果按法治化的方式來處理，可能是一種結(jié)果; 如果按照非法治化的方式處理，又會(huì)是另外一種結(jié)果。所以在社會(huì)治理領(lǐng)域堅(jiān)持法治化，尤其在嚴(yán)格執(zhí)法的環(huán)節(jié)如果能夠做得很好的話，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的局面會(huì)有很大幫助。

三、關(guān)于公正司法

“新法治十六字方針”的第三句話是“公正司法”。以前我們提出的有法必依、違法必究，它沒有提出價(jià)值要求，這次的十六字方針提出司法必須公正，這個(gè)“公正”就是一個(gè)經(jīng)典的價(jià)值概念，其實(shí)就是對(duì)司法提出了一個(gè)價(jià)值命題。關(guān)于司法的目標(biāo)，最開始確定為公正，后來發(fā)現(xiàn)效率有問題了，2003年提出了公正和高效兩大目標(biāo)，后來發(fā)現(xiàn)司法權(quán)威有問題了，十七大提出了建立公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法體制，十八大承續(xù)了這個(gè)提法，即公正、高效、權(quán)威的司法體制。

什么叫公正司法? 習(xí)近平講要讓公民在每一個(gè)案件中感受到公平正義。這是一個(gè)非常高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，法學(xué)界也討論過很多次。怎么才能讓每一個(gè)公民在每個(gè)案件里面感受到公平正義呢? 原告被告利益不一樣，敗訴方會(huì)覺得享受不到公平正義，甚至我們還看到即使是勝訴方勝訴了也感受不到公平正義。所以公正司法就要建立很多標(biāo)準(zhǔn)，公正司法主要是針對(duì)法院和檢察院的。怎么才叫公正? 個(gè)案里面有沒有公正? 個(gè)案和個(gè)案比較的時(shí)候，你那個(gè)案件和我這個(gè)案件情況一樣，你那個(gè)那樣判，我這個(gè)這樣判，行不行? 最高人民法院從 2010 年實(shí)施案例指導(dǎo)制度，截至目前一共發(fā)布了 11 批 56 個(gè)指導(dǎo)性案例，就是為了實(shí)現(xiàn)同案同判。為什么要同案同判? 因?yàn)樗w現(xiàn)了司法公正，同案不同判就不能體現(xiàn)司法公正。在一個(gè)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)的法律體系和司法制度之下，如果同案不能同判，有違司法公正。在司法中，公正是對(duì)司法很高的要求，公正如何具體地體現(xiàn)在每一個(gè)案件里面，是要進(jìn)行具體的案件分析的。

四、關(guān)于全民守法

“新法治十六字方針”的第四句話是“全民守法”。全民守法在原來的十六字方針里面是沒有的，有法必依，這個(gè)“必依”里面隱性地包含著守法，但“必依”主要還是指執(zhí)法和司法的領(lǐng)域。“全民守法”是“新法治十六字方針”的一個(gè)亮點(diǎn)。此前關(guān)于依法治國(guó)有很多的爭(zhēng)論，其中有一個(gè)最大的爭(zhēng)論就是法到底是治誰的。有兩種觀點(diǎn): 一種觀點(diǎn)是法律就是治老百姓的，大家在現(xiàn)實(shí)生活中親身感受到好像法律就是治老百姓的; 另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為法律就是治當(dāng)官的，法學(xué)界一些學(xué)者講這個(gè)觀點(diǎn)，最近有一些學(xué)者還在講這個(gè)觀點(diǎn)，法律就是治當(dāng)官的。我們是學(xué)法理學(xué)的，法理學(xué)要講究科學(xué)，這樣的命題科學(xué)不科學(xué)? 我覺得這樣的命題不符合法理學(xué)的基本原理。法律是一種普遍性規(guī)則，法律是有其適用對(duì)象的，這種普遍性規(guī)則有它適用的主體，法律作為一個(gè)普遍的行為規(guī)則，對(duì)所有的公民平等適用，怎么可以說法是適用于當(dāng)官的、或適用于老百姓? 當(dāng)然，有一些特殊主體法有其具體的調(diào)整對(duì)象，比如教師法是調(diào)整教師關(guān)系的，高等教育法就是調(diào)整高等教育關(guān)系的，公務(wù)員法就是調(diào)整公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，我們叫特殊主體法。特殊主體法有其針對(duì)的特殊主體，但是絕對(duì)不是說法律是治當(dāng)官的或者是治老百姓的。如果今后我們制定一個(gè)反貪污法，貪污的主體一般來說是公職人員，會(huì)計(jì)也可能貪污，所以它是一個(gè)特殊主體法，針對(duì)不同的主體來適用的。但是如果把法律歸結(jié)為治當(dāng)官的命題，實(shí)際上是對(duì)法治理念的誤導(dǎo)性宣傳。“全民守法”的提出，解決了我們長(zhǎng)期爭(zhēng)論的法律到底是治當(dāng)官的還是治老百姓的問題。

“新法治十六字方針”強(qiáng)調(diào)全民守法，同我們過去提出的“全社會(huì)守法”這個(gè)概念很接近。全民守法，字面的意思是只要是中華人民共和國(guó)的公民，都要守法。但我們對(duì)全民守法應(yīng)該做一個(gè)解釋，“全民”不只等于全體公民，我們社會(huì)結(jié)構(gòu)中除了公民以外，還有法人，法人也應(yīng)該守法，比如政黨、社團(tuán)等法人，法人是一種法律擬制，也要守法。在全民守法中，政黨、政府機(jī)關(guān)、公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該帶頭守法，因?yàn)橹挥心銕ь^守法，才能帶動(dòng)老百姓守法。但是我反對(duì)另外一種論調(diào)，說政府都不守法，老百姓怎么守法呢? 我們不能因?yàn)檎皇胤ɡ习傩站筒皇胤ǎ@種論調(diào)是極為有害的，而且這種論調(diào)煽動(dòng)性是極強(qiáng)的。有一些學(xué)者經(jīng)常講這個(gè)歪論，我一聽到這個(gè)問題，我說，我們不能因?yàn)橛袣⑷朔复嬖谖覀兙腿⑷耍@個(gè)很荒謬的。所以法治理念應(yīng)當(dāng)是一種理性的、科學(xué)的理念。

來源：《河北法學(xué)》第34卷第5期2016年5月