編者按：

以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權(quán)威的行政體制改革研究機構(gòu)，中國行政體制改革研究會連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。

中國網(wǎng)與社會科學(xué)文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實踐議題進行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。

王滿傳 中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院教授

2013年和2014年，按照黨中央的決策部署，國務(wù)院力推簡政放權(quán)。從第三方評估的視角看，兩年來的簡政放權(quán)范圍廣、力度大、進度快，取得明顯進展和成效。兩年的簡政放權(quán)具有地位特殊、強調(diào)放管結(jié)合、放權(quán)與規(guī)范并舉、緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)、堅持依法推進改革等特點，但也存在一些部門和地方改革目標(biāo)不明確、改革進展不平衡、橫向配套不夠、縱向聯(lián)動不夠、法律法規(guī)滯后以及監(jiān)管能力跟不上等問題。下一步要從進一步減少行政審批等事項、強化對行政審批等政府權(quán)力的規(guī)范、推行“三個清單”、加強監(jiān)管能力建設(shè)、加大地方簡政放權(quán)的力度、規(guī)范和治理中介服務(wù)機構(gòu)等方面，繼續(xù)推進簡政放權(quán)。

根據(jù)參加第三方評估獲得的信息、與評估組同事們進行的研究討論以及自己的思考，談?wù)剬?013年和2014年國務(wù)院和地方政府推進簡政放權(quán)工作的認識。

簡政放權(quán)工作的特點

2013年和2014年的簡政放權(quán)工作具有以下幾個特點。

一是地位特殊。按照黨中央對加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的重大部署，本屆政府賦予了簡政放權(quán)工作特殊、重要的地位。在上任履職之初，本屆政府就把簡政放權(quán)作為開門的第一件大事，作為行政體制改革的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”，加緊部署和著力推進。

二是強調(diào)放管結(jié)合。本屆政府在推進簡政放權(quán)過程中，始終強調(diào)要放管結(jié)合，“放”要堅決放開、放到位，但不是撒手不管；“管”要切實管好、管住，做到活而不亂。“放”和“管”如同車之兩輪，都要做圓了，才能推動整個行政體制改革穩(wěn)步向前。一方面，持續(xù)大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，采取措施強化和改善事中事后監(jiān)管。

三是放權(quán)與規(guī)范并舉。一方面，兩年來大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，采取措施對行政審批項目的設(shè)定及其實施過程進行規(guī)范。2013年12月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，嚴(yán)格行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，嚴(yán)格控制各地各部門新設(shè)行政許可，切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增。2014年4月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》，對各部門現(xiàn)有非行政許可審批事項進行清理。很多地方和部門采取措施，就實施行政審批過程和行為制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并向社會公開，以加強對行政審批行為的監(jiān)督。

四是緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)。兩年來的簡政放權(quán)措施盡管范圍廣，但都是緊緊圍繞促進經(jīng)濟發(fā)展這個中心任務(wù)。國務(wù)院取消和下放的800多項行政審批等事項，多數(shù)涉及企業(yè)投資、經(jīng)營，人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，目的是激發(fā)企業(yè)和市場活力、增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。之所以這樣做，重要原因在于處理好政府和市場關(guān)系是科學(xué)定位政府職能的關(guān)鍵問題，也是經(jīng)濟體制改革的核心問題。

五是堅持依法推進改革。兩年的簡政放權(quán)工作，始終貫穿著法治思維，是以法治方式推進的。在國務(wù)院決定取消和下放行政審批項目過程中，如果涉及的項目是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院總是依照法定程序先提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法律規(guī)定，然后再正式宣布取消和下放。

推進簡政放權(quán)中存在的問題

出于多方面的原因，兩年來的簡政放權(quán)，從改革的“最初一公里”到“最后一公里”，均存在一些問題，影響改革效果。

一是一些部門和地方改革目標(biāo)不明確。黨中央、國務(wù)院明確了簡政放權(quán)的方向和目標(biāo)，就是要通過簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場、社會的活力和創(chuàng)造力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會組織和人民群眾的作用，發(fā)揮地方的積極性和就近管理、服務(wù)的優(yōu)勢，為保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險、惠民生提供體制機制保障。在具體層面，李克強總理在2013年3月提出了任期內(nèi)將原有的行政審批事項削減1/3以上，2014年3月又進一步提出年內(nèi)要再減少200項以上的工作性目標(biāo)。在推進簡政放權(quán)中，一些部門和地方對改革的目標(biāo)不清楚或理解不深，有些部門只是為了完成數(shù)量指標(biāo)任務(wù)，有些地方?jīng)]有把簡政放權(quán)與本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際結(jié)合起來，對于取消和下放行政審批等事項的依據(jù)、目的、可行性、預(yù)期效果等研究不深、考慮不細，表現(xiàn)出為“簡”而簡、為“放”而放的傾向。

二是改革進展不平衡。兩年來，盡管各地各部門按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求實施簡政放權(quán)，但不同部門、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域取得的進展存在較大差異。有的國務(wù)院部門已減少70%以上的行政審批項目，另一些部門還不到50%；有的地方不僅大幅減少行政審批等事項，而且對保留的行政審批項目進行了清理規(guī)范，制定了明確的審批流程和標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公開，另一些地方不僅減少的行政審批項目比例較小，而且存在大量以“紅頭文件”形式設(shè)定的行政審批項目；與經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域的行政審批事項減少幅度較大，而社會領(lǐng)域行政審批事項還有較大精簡空間。

三是橫向配套不夠。有些事務(wù)涉及多個部門相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)。只有這些部門同步推進改革，取消或下放相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)，才能達到預(yù)期改革目標(biāo)和效果。在2013年和2014年的簡政放權(quán)中，由于不同部門改革進展不平衡、相互之間溝通協(xié)調(diào)不足，有的部門取消或下放了某項行政審批項目，但由另外部門實施的相關(guān)聯(lián)的行政審批項目沒有取消或下放，導(dǎo)致前者取消或下放的行政審批項目難以真正落地。如有的方面投資審批權(quán)下放到地方，但土地使用審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)沒有下放，地方還是不能自主決定投資項目。

四是縱向聯(lián)動不夠。有些行政審批項目，國務(wù)院決定取消或下放，但一些地方?jīng)]有真正落實，造成“中梗阻”現(xiàn)象。對于有的項目，一些地方以尚未出臺配套銜接辦法或擔(dān)心監(jiān)管跟不上為由，沒有及時落實；有的項目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但以“備案”等形式保留著，或者地方自行設(shè)定的相關(guān)聯(lián)審批項目沒取消或下放，導(dǎo)致國務(wù)院取消或下放行政審批項目失去意義。

五是法律法規(guī)滯后。政府部門現(xiàn)有的很多行政管理權(quán)是由法律法規(guī)賦予的，取消和下放這些行政權(quán)力需要修訂相應(yīng)法律法規(guī)。由于修訂法律法規(guī)需要經(jīng)過法定程序，一些簡政放權(quán)改革措施受到法律法規(guī)滯后的制約。如國務(wù)院決定取消民辦學(xué)校校長聘任的審批，但《民辦教育促進法》第二十三條規(guī)定，民辦學(xué)校參照同級同類公辦學(xué)校校長任職的條件聘任校長，這實際上就要求對民辦學(xué)校校長聘任進行審批。

六是監(jiān)管能力跟不上。長期以來，政府部門和人員習(xí)慣于通過行政審批實施管理。取消、下放行政審批項目后，不少部門對于如何管理比較迷茫。有的人員觀念沒能及時轉(zhuǎn)變，有的部門監(jiān)管力量不足，有的地方缺乏相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)備和手段。簡政放權(quán)后，監(jiān)管意識增強但監(jiān)管能力不足在很多地方和基層比較普遍。

繼續(xù)推進簡政放權(quán)的主要任務(wù)

按照中央全面深化改革的目標(biāo)要求和加快轉(zhuǎn)變政府職能的部署，針對兩年來推進簡政放權(quán)中暴露出來的問題，今后一個時期必須繼續(xù)深入推進簡政放權(quán)，主要任務(wù)有以下幾個方面。

一是要進一步減少行政審批等事項。目前，在國務(wù)院層面，各部門還有行政審批項目1000多項。在省級政府層面，因“行政審批項目”的概念和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各省之間行政審批項目數(shù)量存在較大差異，少的有300項左右，多的有700多項。市、縣級政府雖然沒有設(shè)立行政許可的權(quán)力，但以“紅頭文件”設(shè)定的各種名目的審批事項很多，直接影響到廣大中小企業(yè)、人民群眾的生產(chǎn)生活。為激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，發(fā)揮地方政府的積極性以及就近管理和服務(wù)的優(yōu)勢，必須下更大的決心、用更大的力氣，進一步取消和下放行政審批等事項。

二是要強化對行政審批等政府權(quán)力的規(guī)范。首先，要對“行政審批事項”的概念進行統(tǒng)一規(guī)范。目前，無論中央部委還是地方部門，對行政審批事項的界定都不一致。國務(wù)院各部門取消下放或者保留的行政審批有十幾種不同的名稱，包括審批、核準(zhǔn)、備案、認可，還有工程驗收等；統(tǒng)計口徑也不統(tǒng)一，有的算大項，有的算子項，有的一大項包括幾十個子項。還有市、縣政府自行設(shè)定的各種審批事項，雖不是法律意義上的行政審批，但對于企業(yè)和人民群眾而言，與行政審批項目無異。為繼續(xù)減少行政審批，必須對“行政審批事項”的概念和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)范。其次，要對行政審批等事項的設(shè)立進行規(guī)范，嚴(yán)格新設(shè)立行政審批事項、把原非行政許可調(diào)整為行政許可事項或政府內(nèi)部審批事項的標(biāo)準(zhǔn)和程序。再次，要加強對實施行政審批行為的規(guī)范，要明確獲得審批的要件和標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和時限，提高行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化水平，同時利用現(xiàn)代通信技術(shù)，推進行政審批的網(wǎng)絡(luò)化和透明化。

三是要推行“三個清單”。建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負面清單，是制約行政權(quán)力，規(guī)范政府和市場關(guān)系、政府和社會關(guān)系的一項重要制度創(chuàng)新，對于深入推進簡政放權(quán)具有重要作用。中央有明確的要求，一些地方也開展了實踐探索。應(yīng)在認真總結(jié)已有實踐探索的基礎(chǔ)上，在更多地方和部門加以推行。要全面梳理政府權(quán)力和責(zé)任并進行科學(xué)分類，對于不符合社會主義市場經(jīng)濟要求、于法無據(jù)的政府權(quán)力，要加以清理并盡快取消；對于需要保留的權(quán)力和法定的責(zé)任，要向社會公開。

四要加強監(jiān)管能力建設(shè)。簡政放權(quán)是“破”，加強監(jiān)管是“立”。簡政放權(quán)固然不易，需要決心、勇氣沖破阻力，需要智慧精心部署；但提高監(jiān)管水平更難，因為需要一個很長的能力建設(shè)過程。如果監(jiān)管能力跟不上，一旦市場和社會秩序受到影響，就可能影響簡政放權(quán)的進一步推進，甚至導(dǎo)致下放的權(quán)力又被收回去。所以，應(yīng)在繼續(xù)深入推進簡政放權(quán)的同時，著力加強監(jiān)管能力建設(shè)，特別是要加強食品藥品、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護等涉及人民群眾身體健康和生命安全領(lǐng)域的監(jiān)管能力。要統(tǒng)籌簡政放權(quán)和政府機構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化部門設(shè)置和機構(gòu)編制配置，整合監(jiān)管資源，充實一線監(jiān)管力量；要改進監(jiān)管方式，采用現(xiàn)代技術(shù)手段，提高科學(xué)監(jiān)管水平。

五要加大地方簡政放權(quán)的力度。在評估中發(fā)現(xiàn)，盡管兩年來國務(wù)院取消和下放了800多項行政審批等事項，地方各級政府部門和大多數(shù)市場主體對國務(wù)院推進簡政放權(quán)的力度高度認可，但不少企業(yè)和群眾反映，除了像企業(yè)年檢制度改為年度報告制度、企業(yè)登記資本實繳制改為認繳制等工商登記制度改革措施對市場主體普遍產(chǎn)生積極影響外，他們對很多取消和下放的行政審批事項感受不明顯。筆者分析認為，這是因為國務(wù)院部門實施的行政審批項目大多數(shù)比較宏觀，不少是針對涉外事務(wù)的。對廣大中小企業(yè)和普通人民群眾而言，直接對他們產(chǎn)生影響的行政審批事項主要是由地方設(shè)定或?qū)嵤┑摹Ｄ壳埃c國務(wù)院部門層面推進簡政放權(quán)的力度相比，大多數(shù)地方改革力度不足，簡政放權(quán)的空間更大。特別是市、縣政府有大量雖不是法律意義上的“行政審批事項”但實質(zhì)上屬于行政審批的項目。下一步應(yīng)把地方簡政放權(quán)作為重點任務(wù)，中央有關(guān)部門應(yīng)加大對地方的指導(dǎo)和督促，通過認真清理行政權(quán)力、推行權(quán)力清單制度，加快推進地方簡政放權(quán)。

六要規(guī)范和治理中介服務(wù)機構(gòu)。目前市場主體反映比較強烈的一個問題，是政府簡政放權(quán)后，政府部門審批的事項減少了、手續(xù)簡化了，但各種中介服務(wù)不規(guī)范、耗時長、收費高、質(zhì)量無保證，蠶食了行政審批制度改革的效果。據(jù)不完全統(tǒng)計，市場上現(xiàn)有各種中介服務(wù)三十多種，如環(huán)境影響評價、安全評價、消防評價等。這些中介服務(wù)機構(gòu)，有的隸屬于政府部門，帶有壟斷性；有的表面上是獨立的市場主體，但實際上與有關(guān)政府部門存在千絲萬縷的聯(lián)系。為保證簡政放權(quán)的效果，改善市場環(huán)境，應(yīng)把規(guī)范中介機構(gòu)服務(wù)作為一項重點任務(wù)。要清理各政府部門下屬的中介機構(gòu)，使二者脫鉤，切斷中介機構(gòu)與政府部門之間不正當(dāng)?shù)穆?lián)系和利益輸送關(guān)系。要培育和發(fā)展中介服務(wù)市場，使中介服務(wù)機構(gòu)公平有序競爭。要加強對中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，促使中介服務(wù)機構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)，使之成為真正的市場主體。