管清友 中國社科院研究生院經濟學博士、清華大學博士后。現任民生證券總裁助理、研究院執(zhí)行院長、首席宏觀研究員

一、存款保險制度：利率市場化橋頭堡，對金融改革意義重大

從學術研究的文獻來看，存款保險制度有利有弊：

存款保險的優(yōu)勢在于能給儲戶信心保證，降低信息不對稱性，在防止銀行擠兌和金融風險蔓延上作用顯著。存款保險不是單純的“付款箱”，而是一種保持金融穩(wěn)定的重要政策措施，存款保險制度有助于增強儲戶對銀行體系的信心,夯實金融體系的穩(wěn)定性。銀行機構一旦發(fā)生倒閉,存款保險制度的存款清償機制可以增強儲戶資產的安全性,防止部分銀行危機肆意蔓延形成系統性金融風險。

但另一方面，存款保險制度也有可能產生逆向選擇和道德風險。在顯性存款保險體制下,由于儲戶存款保險受到保護,儲戶不必根據銀行資質來選擇存款銀行,存款保險制度保證了其存款的安全性，存款利率高低就成為儲戶選擇銀行的唯一標準。逆向選擇表現在經營更冒險的銀行自然愿意提供更高利率，能夠吸收更多的存款，而穩(wěn)健經營的銀行反而會被市場淘汰。道德風險表現在存款保險制度的存在使得銀行幾乎不會受到儲戶的監(jiān)督，因而將大量信貸資產配置于高風險投資之中，以獲取高額的回報。

但中國國情存在一定特殊性，與歐美情況不同的地方在于存款保險制度實際上是將過去政府對存款隱性擔保顯性化了。推出存款保險的意義反而是為了打破剛性兌付，弱化政府擔保。可見，存款保險是利率市場化的橋頭堡，對金融改革意義重大。

從影響來看，存款保險制度可能會使得大額存款部分向經營穩(wěn)健的大行和其他理財、信托、保險產品分流。小行只能選擇將資產質量下沉、發(fā)展中間業(yè)務或者直接面對利差收窄的事實。

二、存款保險制度設計：如何規(guī)避道德風險是核心

存款保險制度條例，是圍繞著如何確定投保機構范圍、設定適當的保險限額、合理融資設計和存款保險定價以竟可能發(fā)揮存款保險優(yōu)勢，規(guī)避道德風險展開的。

投保金融機構范圍是全覆蓋。從條例看，凡是中華人民共和國境內設立的商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構，應當依照本條例的規(guī)定投保存款保險。存款保險的投保機構將做到全部覆蓋。

建立存款保險的初衷就是為了保障儲戶的利益，而沒有四大行的存款保險制度很難切實保障儲戶的利益。四大國有銀行存款占據整個銀行體系的半壁江山，沒有四大行的參與很難籌集到充足的存款保險基金，無法有效發(fā)揮存款保險基金處理銀行危機的能力。如果僅將特定金融機構納入存款保險體系，比如僅建立農村金融機構的存款保險公司。但專門針對其他銀行建立存款保險會向市場發(fā)出不利的信號，儲戶會認為該類銀行經營風險較大才選擇被存款保險制度庇護。

所有的銀行都被強制納入存款保險體系，經營穩(wěn)健的銀行就有動力去監(jiān)督經營激進銀行，存款保險公司也能籌集到充足的基金，提高公眾對存款保險的信心。

儲戶存款賬戶是限額保險。所謂限額保險，即是確定存款賠付的上限。從條例看，中國存款保險制度和國際經驗一樣，實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。

但50萬元的賠付標準可能對儲戶過度“保險”。中國人均GDP約為4.2萬元，國際上主要國家最高保險限額約為人均GDP的4-5倍左右，該指標在亞洲的平均數為4.5。考慮到通貨膨脹因素和中國直接融資的發(fā)展在全球范圍內相對滯后，按照6估計，合理的中國保險限額約為20-25萬元左右。根據央行數據，50萬可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款，絕大多數存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。此外，即使個別小存款銀行破產，央行支持其他金融機構對出現問題的存款銀行“接盤”，存款將轉移到其他銀行繼續(xù)得到全面保障。

有利必有弊。利：更好的保障儲戶利益，若賠付限額太低，恐引發(fā)存款從中小金融機構大量流出，立即引發(fā)金融風險，更高的賠付上限也是為中小金融機構和日后的民營銀行發(fā)展挪騰更大的空間。弊：補貼了經營激進的銀行，引發(fā)逆向選擇。此外，全額保險或過高的限額保險也弱化了儲戶和金融機構風險自擔的市場化約束，易引發(fā)道德風險。

當然，正如條例所說，最高保險限額并非一直不變。一方面，隨著經濟的發(fā)展，人均GDP規(guī)模和最高保險限額能夠覆蓋的存款賬戶比例是不斷變化的。另一方面，銀行危機期間，政府會考慮暫時性擴大最高保險限額以增強公眾對銀行的信心。

存款保險公司資金來源是由投保金融機構出資。從國際經驗看，存款保險公司的資金來源大致可以分為兩類：第一類是政府出資，或者由中央銀行提供再貸款；第二類是向投保的金融機構融資，比如通過征收保費或由存款保險公司發(fā)行金融債券等。

從條例上看，投保機構交納的保費的范圍為：在投保機構清算中分配的財產；存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益以及其他合法收入。可見，中國存款保險制度將主要以投保機構繳納的保費為主。

政府出資的存款保險制度會使得存款保險制度將風險轉移給納稅人，投保的金融機構無須為其高風險經營導致的失敗付出額外成本，引發(fā)道德風險。而來源于投保金融機構的融資安排能夠在很大程度上增加高風險金融機構的運營成本，對金融機構的風險承擔行為的形成硬約束。

當然，政府也不可能完全袖手旁觀。從國際經驗看，世界上多數國家和地區(qū)還是選擇了政府融資與投保金融機構融資結合的混合融資制度。一方面，政府出資有助于提高公眾信心，減少擠兌風險，此外，政府出資的存款保險公司在特殊時期會有足額的資金保障儲戶存款的償付，防止危機肆意蔓延。另一方面，在存款保險公司成立之初，為了避免金融機構面臨太大的經營壓力，央行可能會提供流動性支持，定向或全面降準的可能性在上升。

存款保險費率是差別費率。所謂單一保費制度就是對所有投保的金融機構都采用統一的保費水平。而差別費率機制，是根據投保金融機構特征收差異保費。

從條例上看，中國存款保險制度將采用差別費率。第九條指出，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成，費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發(fā)展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執(zhí)行。

預計我國會推出以基于風險的（可能的監(jiān)管指標是資本充足率）差額費率。有兩種類別差別費率機制：一類是基于投保銀行類別簡單確定差別費率，比如對國有銀行、股份制銀行和城商行確定不同的費率；另一類是根據資本充足率或多種監(jiān)管指標設計的基于風險的差別費率。前者還是沒有消除道德風險問題，同一類別的銀行的風險和資質區(qū)別較大，仍會導致同一類別內的“好”的銀行補貼“壞”的銀行；后者為投保銀行穩(wěn)健經營提供了正向激勵，對投保金融機構的風險承擔行為形成約束。

但基于風險的差別費率也并非完美。一方面，風險高的投保金融機構將承擔過多成本，可能使該金融機構經營加劇惡化。另一方面，基于風險的差別費率可能加大金融的不穩(wěn)定性，在銀行業(yè)繁榮發(fā)展時自動減少保費，而在銀行業(yè)低迷與危機時自動增加保費。

賠付時間限定為7個工作日。存款保險基金管理機構應當依照規(guī)定在前款規(guī)定情形發(fā)生之日起7個工作日內足額償付存款，比原來征求意見稿中的“及時”更為明確，儲戶更加放心。

三、存款保險制度的后續(xù)影響

對銀行利潤的影響。2014年年底，商業(yè)銀行凈利潤總計為1.5萬億元，我們測算的一般性存款余額約為105萬億元，稅率以25%計。若平均費率在0.04%-0.08%的區(qū)間，對整個銀行業(yè)的凈利潤影響約為2.5%-5%。由于一般性存款余額較大，因此，繳納保費對銀行利潤有一定沖擊。

對不同金融機構的影響。存款保險從隱性到顯性，實際上增大了存款風險，大額存款可能會流向國有銀行，中小銀行會負債成本上升，但50萬的賠付上限還是為日后的民營銀行的推出和發(fā)展挪騰了空間。存款保險制度推出和未來利率市場化進程加快，深耕資產收益率更高的小微企業(yè)的銀行會受益。

對股市和債市的影響。在其他條件既定的情況下，短期對股市偏多（銀行股除外），對債市偏空。

對債市來說，首先，不存在存款保險公司成立，有了更多配債資金一說。存款保險公司的資金基本源于銀行的超儲，如果央行無降準或其他寬松措施應對，那么只是發(fā)生超儲轉移，不存在配債資金增多的邏輯。

當然，更重要的是，存款保險制度推出預示著存款利率市場化進程加快。在經濟總需求既定的背景下，利率市場化意味著銀行行業(yè)內競爭加劇，負債成本上升，倒逼整個金融機構風險偏好向上，金融機構會要求收益率更高的資產，對利率短期是利空。

如果單論銀行股，不一定是利好。存款保險制度并沒有改善銀行的資產質量。但正如前文所述，存款保險制度將存款擔保由隱性變?yōu)轱@性，大戶對存款僅部分擔保的擔憂反而會抬高小行負債成本，銀行負債端成本競爭加劇導致息差收窄。另外，存款保險制度需要銀行繳納保費，有點類似提高存款準備金，對銀行凈利潤會產生負向沖擊。

對整體股市來說，存款保險制度可能是一利好。存款保險制度的推出有利于非銀金融機構，或使部分存款轉而流入保險、券商等非銀機構，對于原先的儲蓄大戶，會將部分資金配置于理財產品、股票和信托產品。從這點看，存款保險制度有利于股市增量資金入場。