“是的，這里（五角大樓）該有個(gè)新領(lǐng)導(dǎo)了。”11月24日，當(dāng)美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬程式性地感謝哈格爾在任期間對(duì)美國(guó)“應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期威脅和當(dāng)前挑戰(zhàn)”所作的貢獻(xiàn)后，哈格爾如是冷淡地回應(yīng)道。
新領(lǐng)導(dǎo)馬上有了人選。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，一名美國(guó)政府高級(jí)官員在12月2日透露，奧巴馬將提名60歲的阿什頓·卡特接替哈格爾成為新任國(guó)防部部長(zhǎng)。這位繼任者一度被哈格爾視為不舒服的“備胎”。
外媒注意到，在白宮宣布哈格爾辭職的新聞會(huì)上，這對(duì)昔日好友的表情都不愉快。兩人都只字未提哈格爾離職原因，給外界空留揣測(cè)和想象，甚至有人調(diào)侃，難道“紙牌屋”劇情在現(xiàn)實(shí)中上演？
白宮長(zhǎng)期與五角大樓不和
哈格爾是繼蓋茨之后、奧巴馬政府內(nèi)的第二位擔(dān)任國(guó)防部部長(zhǎng)的共和黨人。哈格爾任職不到兩年就辭職，可以說(shuō)是無(wú)奈之舉。或者說(shuō)，“辭職”不過(guò)是委婉說(shuō)法，“掃地出門”才是描述哈格爾窘境的貼切詞語(yǔ)。
哈格爾從來(lái)不是奧巴馬決策圈的心腹成員，奧巴馬用之不順，棄之可惜，此時(shí)離職不過(guò)恰逢其時(shí)。
而白宮素來(lái)與國(guó)防部關(guān)系緊張。這一點(diǎn)，從前任國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨和帕內(nèi)塔寫的書中便可一探究竟。其中，最有名的一個(gè)橋段是，奧巴馬首個(gè)任期內(nèi)，時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨在訪問(wèn)阿富汗時(shí)，吃驚地發(fā)現(xiàn)美軍特別行動(dòng)司令部里竟然有一部電話，直接連接到白宮一名高級(jí)國(guó)家安全官員。
“我就站在那里，讓他們拆掉它。我告訴指揮官們，‘如果你們接到白宮的電話，就告訴他們見(jiàn)鬼去吧，要給我打電話。’”蓋茨當(dāng)時(shí)憤怒地說(shuō)。
不過(guò)，被“掃地出門”有種種客觀原因，但最根本的因素是，哈格爾始終未能融入奧巴馬的核心小圈子。并且，他與奧巴馬身邊的“紅人”、國(guó)家安全顧問(wèn)蘇珊·賴斯的關(guān)系并不好。
哈格爾曾批評(píng)政府對(duì)敘利亞和伊拉克政策，而賴斯恰恰是這些政策的主要制定者。就在上個(gè)月，哈格爾還向賴斯提交了兩頁(yè)的備忘錄，詳細(xì)述說(shuō)對(duì)敘利亞政策的憂慮，直接指出政府對(duì)待敘總統(tǒng)阿薩德的態(tài)度不夠清晰。哈格爾也意識(shí)到奧巴馬喜歡依賴“小圈子決策”機(jī)制，擔(dān)心奧巴馬與過(guò)少幕僚討論過(guò)多重要信息，但對(duì)此束手無(wú)策。
事實(shí)上，哈格爾已被徹底排除在決策過(guò)程之外。奧巴馬和白宮都對(duì)哈格爾失去信任，認(rèn)為他非但不能與白宮政策保持一致，還在暗中拆臺(tái)。作為總統(tǒng)，奧巴馬更喜歡統(tǒng)領(lǐng)一切，不愿“下放權(quán)力”，尤其喜歡將外交決策權(quán)牢牢抓在手里。不難想象，越戰(zhàn)老兵哈格爾豈能忍受如此“冷遇”？于是，正如國(guó)安會(huì)發(fā)言人所說(shuō)的那樣，哈格爾早在今年10月就主動(dòng)向總統(tǒng)提出辭職。
賴斯穩(wěn)坐“小圈子”頭把交椅
奧巴馬是典型小圈子決策機(jī)制的踐行者。這個(gè)小圈子幾乎完全掌握白宮外交和安全政策的制定，成員主要包括總統(tǒng)本人、國(guó)家安全顧問(wèn)蘇珊·賴斯、白宮幕僚長(zhǎng)丹尼斯·麥克多諾、美駐聯(lián)合國(guó)代表薩曼莎·鮑爾等。奧巴馬在2008年競(jìng)選時(shí)就與這些人關(guān)系密切，如今在缺少前國(guó)防部部長(zhǎng)蓋茨和前國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓這樣敢于說(shuō)硬話的人物時(shí)，奧巴馬更是全力仰仗這批心腹幕僚。
其中賴斯穩(wěn)坐小圈子的頭把交椅，并與麥克多諾密切配合。作為國(guó)家安全顧問(wèn)，賴斯顯然過(guò)多干涉美外交事務(wù)，成為總統(tǒng)實(shí)際上的外交政策匯報(bào)人、各部門外交和安全政策的主要協(xié)調(diào)人。麥克多諾認(rèn)為自己的角色就是協(xié)助賴斯，但不會(huì)參與政策制定。他把賴斯視為自己的朋友，并表示：“總統(tǒng)已經(jīng)擁有最理想的國(guó)家安全顧問(wèn)。”
賴斯和麥克多諾成功在白宮中營(yíng)造了“我們對(duì)陣他們”的氛圍，把其他同僚看作需要排擠的對(duì)手，而不是合作伙伴。他們?cè)谡呱匣颈３忠恢拢紝?duì)介入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、向?yàn)跆峁┪淦鞔驌粲H俄武裝勢(shì)力持懷疑態(tài)度，有力影響了奧巴馬在這些問(wèn)題上的看法。賴斯和麥克多諾的決策策略更像一支競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，總是通過(guò)國(guó)內(nèi)政治的視角考慮國(guó)際政策選項(xiàng)，因此造成白宮與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院在是否打擊敘利亞、回應(yīng)“棱鏡門”事件、處理烏克蘭危機(jī)、應(yīng)對(duì)當(dāng)前IS極端勢(shì)力等問(wèn)題上的分歧。不過(guò)，麥克多諾和賴斯卻對(duì)外表示，總統(tǒng)對(duì)現(xiàn)在的內(nèi)閣十分滿意。
而現(xiàn)年44歲的薩曼莎·鮑爾，其人生履歷就是移民實(shí)現(xiàn)“美國(guó)夢(mèng)”的勵(lì)志故事：穿著星條旗T恤衫來(lái)到美利堅(jiān)，漸漸擺脫愛(ài)爾蘭口音，獲得孩童時(shí)期伙伴的認(rèn)可，運(yùn)動(dòng)出色，最后在耶魯大學(xué)獲得一席之地。畢業(yè)后，鮑爾曾是哈佛肯尼迪政府學(xué)院教授、成績(jī)斐然的記者，后成為奧巴馬長(zhǎng)期的核心幕僚。鮑爾因在人權(quán)領(lǐng)域方面的工作聞名，并在2002年憑《來(lái)自地獄的難題：美國(guó)和種族滅絕》一書獲得普利策獎(jiǎng)。奧巴馬正是因?yàn)榭戳舜藭艣Q定聯(lián)系鮑爾。
奧巴馬挑選她出任駐聯(lián)合國(guó)代表的原因不止于此，兩人其實(shí)早已是工作上的伙伴。奧巴馬當(dāng)選參議員一年之后，鮑爾便離開(kāi)哈佛大學(xué)成為奧巴馬的幕僚。在奧巴馬競(jìng)選總統(tǒng)期間，鮑爾與茲比格涅夫·布熱津斯基、羅伯特·馬利、蘇珊·賴斯一起成為奧巴馬的外交顧問(wèn)。隨后，鮑爾曾擔(dān)任奧巴馬政府顧問(wèn)和美國(guó)安會(huì)多邊事務(wù)和人權(quán)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人。2011年推翻卡扎菲的行動(dòng)擴(kuò)大為內(nèi)戰(zhàn)后，鮑爾終于有機(jī)會(huì)可以實(shí)踐其長(zhǎng)期倡導(dǎo)的干涉主義政策，與希拉里、賴斯共同敦促奧巴馬干涉利比亞事務(wù)，被公認(rèn)為是美推翻卡扎菲政權(quán)的主要政策制定者之一。同時(shí)，鮑爾也幫助政府處理了阿拉伯劇變等其他外交挑戰(zhàn)。如今成為美駐聯(lián)合國(guó)代表后，鮑爾對(duì)俄態(tài)度極其強(qiáng)硬，并在其他議題上積極為美尋求各國(guó)支持。
“小圈子”排他性嚴(yán)重
從遴選哈格爾擔(dān)任國(guó)防部部長(zhǎng)多少也能夠反映這一小圈子的局限性。哈格爾不僅缺乏處理國(guó)家安全事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，還不具備前任蓋茨和帕內(nèi)塔那樣的領(lǐng)導(dǎo)力。選擇哈格爾證明這個(gè)小圈子在國(guó)防領(lǐng)域“知人善用”的能力極其有限，竟然還得從奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)前的參議院“熟人”中尋找合適人選。
也許哈格爾確實(shí)不夠好，但更多問(wèn)題出在小圈子的封閉性上。從美國(guó)歷史上看，奧巴馬不是第一個(gè)靠小圈子決策的總統(tǒng)。在尼克松總統(tǒng)任內(nèi)，其國(guó)家安全顧問(wèn)亨利·基辛格就幾乎一手遮天，把權(quán)力發(fā)揮得淋漓盡致，后來(lái)身兼國(guó)家安全顧問(wèn)和國(guó)務(wù)卿兩個(gè)重要職務(wù)時(shí)，幾乎掌控白宮政策制定的全過(guò)程。基辛格的個(gè)人能力決定了這一決策機(jī)制也能催生有效政策。但歷史同樣能給出很好的反面例子：前總統(tǒng)小布什發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)就主要依靠了3個(gè)男人和1個(gè)女人的意見(jiàn)，分別是副總統(tǒng)切尼、國(guó)防部部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德、副部長(zhǎng)沃爾福威茨和另一個(gè)賴斯——康多莉扎·賴斯。
奧巴馬政府小圈子的排他性可以說(shuō)是歷屆美國(guó)政府中最嚴(yán)重的。哈格爾和國(guó)務(wù)卿克里都是受害者。《紐約時(shí)報(bào)》甚至把被攔在白宮決策大門之外的克里比作《地心引力》中初上太空的瑞安·斯通，處于一種游離漂浮狀態(tài)。這一點(diǎn)在一年前處理是否打擊敘利亞問(wèn)題上可見(jiàn)一斑。奧巴馬與麥克多諾在白宮草坪閑庭漫步之后，突然宣布空襲巴沙爾必須先尋求國(guó)會(huì)授權(quán)。然而，就在幾小時(shí)前，克里才公開(kāi)警告巴沙爾：美國(guó)將很快采取行動(dòng)。奧巴馬的言辭無(wú)疑扇了克里一記響亮的耳光。有趣的是，國(guó)會(huì)否決空襲敘利亞，卻又是克里“不計(jì)前嫌”挺身救主，與俄在敘利亞毀滅化學(xué)武器方面達(dá)成協(xié)議。
不過(guò)，前國(guó)防部部長(zhǎng)蓋茨和帕內(nèi)塔的回憶錄卻沒(méi)給奧巴馬以白宮為中心的團(tuán)隊(duì)留任何面子，亮出了刺眼的“差評(píng)”。帕內(nèi)塔寫道，白宮團(tuán)隊(duì)“急急忙忙想擺脫伊拉克”，回絕了五角大樓提出的2011年后美國(guó)仍需保留一定駐軍的建議，結(jié)果“伊斯蘭國(guó)”崛起，來(lái)勢(shì)洶洶。蓋茨則更露骨地寫道，“高級(jí)軍官懷疑、不信任包括總統(tǒng)和副總統(tǒng)在內(nèi)的白宮官員，這成為困擾我的最大問(wèn)題。”
奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”
繼任者阿什頓·卡特曾擔(dān)任國(guó)防部常務(wù)副部長(zhǎng)，是一名學(xué)者型官員，對(duì)防核擴(kuò)散頗有研究。那么問(wèn)題來(lái)了，奧巴馬能夠容忍個(gè)性強(qiáng)硬如蓋茨、帕內(nèi)塔的國(guó)防部部長(zhǎng)嗎？如果可以，阿什頓·卡特將是不錯(cuò)的選擇。
但是，無(wú)論誰(shuí)執(zhí)掌五角大樓都無(wú)法根本解決奧巴馬政府決策機(jī)制的弊端。任何一位繼任者都會(huì)盤算，白宮究竟能給自己多大的自由空間完成本職工作。新任部長(zhǎng)上臺(tái)后將面對(duì)一系列挑戰(zhàn)，軍費(fèi)、“亞太再平衡”戰(zhàn)略、阿富汗、伊拉克、敘利亞問(wèn)題等。卡特上任后有可能發(fā)現(xiàn)，更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是決策權(quán)仍由總統(tǒng)及其白宮小圈子把持，而這些心腹幕僚往往缺少獨(dú)立立場(chǎng)，缺乏外交與安全事務(wù)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。
如今，奧巴馬拒絕聆聽(tīng)圈外人士的意見(jiàn)，這個(gè)問(wèn)題自擊斃本·拉丹后就一直存在。如此一來(lái)，撤換國(guó)防部部長(zhǎng)不會(huì)根本改變美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略，“亞太再平衡”應(yīng)會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，美國(guó)也難以從中東亂局脫身，尤其是白宮團(tuán)隊(duì)的精力仍會(huì)受中東局勢(shì)牽扯。
解鈴還需系鈴人。無(wú)論國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)的決策機(jī)制如何變化，都體現(xiàn)了總統(tǒng)的需求和愿望。如果奧巴馬不愿意正視小圈子機(jī)制存在的問(wèn)題，不愿意糾正過(guò)去兩年犯下的決策錯(cuò)誤，再怎么遣兵調(diào)將，那也只會(huì)是“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”。
這么看來(lái)，也許哈格爾辭職的原因究竟是什么已不重要，重要的是奧巴馬外交與安全團(tuán)隊(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的弊病已暴露無(wú)遺，解雇一名政策“輕腳印”內(nèi)閣官員無(wú)非是一劑快捷便利的“猛藥”，或者“毒藥”。無(wú)論答案是什么，疲于應(yīng)付的奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”。
（作者單位系中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所）