編者按：中共中央政治局9月30日召開會議，會議決定，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議于10月20日至23日在北京召開。

早在1997年，黨的十五大上就明確提出“依法治國”方略，它是從現代國家治理體系以及我們黨和國家領導制度，和整個社會制度化的角度來提出來的。中國正處在社會轉型期，依法治國，并不僅僅是完善社會主義法律體系的問題，更涉及司法改革、依法行政等相關問題，甚至涉及黨自身的完善、加強人民代表大會這一根本政治制度等一系列深層次問題。

本網結合這一背景，在黨的十八屆四中全會前夕，推出“建設法治中國——展望十八屆四中全會”系列述評，多角度解讀建立社會主義法治國家的成就和挑戰。

“建設法治中國——展望十八屆四中全會”系列述評之三

喬新生 中南財經政法大學廉政研究院院長、教授

在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，國家主席習近平發表重要講話，他說“經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就，也是我們繼續前進的新起點。”“我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。”這標志著中國的法治走向將會發生重大變化，行政主導的改革將會成為歷史。

長期以來，在政策大于法，還是法大于政策的問題上，社會各界爭論不休。之所以會出現這個問題，就是因為在改革的過程中，形成了一套行政主導的改革邏輯。《中華人民共和國立法法》將這種邏輯表述為，“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。國務院在改革的過程中，為了貫徹落實“效率優先，兼顧公平”的原則，往往制定改革政策，推動國家的經濟體制改革。

譬如，為了加快我國財稅體制改革的步伐，1994年1月1日，國務院頒布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，徹底改變了建國以后長期實行的財政計劃體制和稅收包干體制，這項改革給中國的經濟生活帶來了巨大的影響，直到今天，這項改革決策仍然在發揮著重要作用。盡管我國在增值稅、個人所得稅改革領域出臺了一系列法律和行政法規，但是，分稅制改革的基本原則并沒有明確的法律依據。針對我國分稅制改革產生的地區不平衡現象，學術界多次呼吁，全國人大應當制定稅收基本法，將這項行之有效并且影響中國政治制度的財政稅收制度法律化。然而，由于行政主導的改革思路沒有變化，因此，分稅制改革方案始終沒有變成國家的基本法。

再譬如，上個世紀90年代為了增加財政收入，許多地方政府出臺了房地產開發政策，通過征收土地增加政府儲備，直接與民爭利。這項政策直接導致房地產市場異常發展，資源配置嚴重扭曲，地方財政變成土地財政。社會各界不斷呼吁，要求全國人大及其常委會將房地產宏觀調控政策納入法律體系，通過完善房地產領域的基本法律規范，切實保護公民基本的財產權。《物權法》頒布實施之后，盡管國務院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，在一定程度上糾正了全國各地房屋拆遷中存在的問題，但是，由于涉及不動產的基本法——《土地管理法》沒有進行實質性的修改，因此，保護公民基本財產權利的基本原則始終無法落到實處。現在越來越多的人意識到，如果不改變傳統的行政主導的立法模式，繼續奉行效率優先的改革政策，那么，中國的經濟領域將會出現更多的問題。

國家主席習近平提出“重大改革于法有據”，實際上就是要改變傳統的思維定勢，破除傳統的路徑依賴，把中國的改革納入法治的軌道。它的重要意義就在于，真正實現“把權力關進籠子里”。今后各級政府不得以改革的名義損害公民基本權利，各級黨政機關都必須自覺地按照國家的法律規范推進改革。政府機關制定的各項改革政策，必須首先變為法律，然后才能推廣實施，真正實現“發展改革決策同立法決策更好結合起來”，充分“發揮立法的引領和推動作用”。

可以設想，今后全國各級政府制定的改革方案，都必須提交立法機關加以討論，并且變成具有可操作性的法律規范。沒有明確的法律依據，行政機關不得打著改革的幌子出臺改革措施。從表面上來看，這是為了確保改革的方向不會發生偏差，但是從本質上來說，它是把政府機關的各項改革工作重新納入法制的軌道，從而鞏固人民代表大會的地位，強化人民代表大會在改革決策、執行和監督方面的作用，讓人大成為不同利益主體相互協商、互相交流的平臺，讓人大成為凝聚共識的國家權力機關。

“重大改革于法有據”，知易行難。它是執政黨自覺接受憲法和法律監督的重要表現，同時也是貫徹落實法治國家的必然要求。今后中國的重大改革再也不能以紅頭文件的形式出現，凡是涉及國家財政稅收金融貨幣政策的改革，涉及公民基本權利特別是財產權利的改革，都必須由全國人大及其常委會制定專門的法律，因為只有這樣，才能最大限度地尋求共識，也只有這樣才能讓改革真正造福億萬人民。

行政主導的改革讓位于立法主導的改革，不僅僅是觀念上的改變，同時也是技術上的革新。今后將會有更多的政府機關領導人走進人民代表大會，接受人大代表的質詢；將會有更多的政府部門負責人，向人大常委會報告改革的重大事項，并且請求常委會制定相應的法律規則。今后將不是由人大及其常委會邀請政府機關負責人介紹政府改革工作，而是由政府負責人主動申請到人民代表大會及其常委會匯報改革的各項方案，并且提請人民代表大會及其常委會制定相應的法律規則。

通俗地說，沒有人民代表大會及其常委會的立法，就沒有重大改革舉措。人民代表大會及其常委會將會不斷完善自己的議事規則，在憲法和法律的引導下，修改我國現行法律體系，從而使行政主導的立法變成真正意義上的人大主導的立法。

正如國家主席習近平所指出的那樣，今后全國人大及其常委會必須“推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民的意愿、得到人民擁護”。現在全國人大常委會正在著手修改業已頒布實施的200多部法律，相信在三到五年的時間里，我國的法制面貌將會發生根本性的變化，行政授權性的法律體系將會逐漸變成控制行政權力的法律體系，公民憲法的權力將會得到充分的保護，權力濫用的現象將會得到有效地遏制，中國將會真正成為現代法治國家。