根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)第一次會議通過的大會日程，慈善法草案將于3月9日提請大會審議，如果不出意外，慈善法草案將在3月16日的閉幕大會上表決通過，我國慈善領(lǐng)域的首部支架性法律即將問世。

慈善法是人大主導(dǎo)立法的經(jīng)典案例

事實(shí)上，8年前，慈善法就列入了十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。不過，有心人可能發(fā)現(xiàn)，在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，慈善法的牽頭起草和提請審議單位是國務(wù)院。而且，早在2008年底，民政部就將起草的草案（送審稿）報送國務(wù)院法制辦審查。國務(wù)院法制辦也在一定范圍內(nèi)征求了相關(guān)部門和單位的意見，并且召開了國際研討會。2009年，全國人大常委會甚至將慈善法列入了年度立法預(yù)備項(xiàng)目。

然而，由于在許多重大問題上難以形成共識，在初步征求了相關(guān)單位對民政部起草的送審稿的意見后，慈善立法就進(jìn)入了擱置狀態(tài)，雖然年年有人大代表提出盡快制定慈善法的議案，學(xué)界也在不斷呼吁，但在2014年前，慈善立法始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

針對慈善立法的現(xiàn)實(shí)情況，2013年，在起草十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃時，民政部、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會等單位都提出意見，建議將慈善法的提請審議單位改為全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草工作，以加快立法進(jìn)程。在聽取各方意見的基礎(chǔ)上，中央批準(zhǔn)的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃明確，慈善法由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。

據(jù)直接參與起草工作的人士講，2014年2月底，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開了慈善法起草領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議，正式啟動了起草工作。當(dāng)年5月底，起草工作班子就形成了草案的初稿。此后，起草工作班子一邊調(diào)研一邊修改完善草案的初稿，至當(dāng)年年底，初稿已基本成熟。2015年初，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會形成了正式的慈善法草案（征求意見稿），開始在一定范圍內(nèi)征求意見，并且召開了慈善組織、專家學(xué)者、慈善人士等參加的十幾場專題論證會和研討會，對征求意見稿進(jìn)行完善。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會還與民政部、國家稅務(wù)總局等單位就一些爭議較大的問題進(jìn)行了直接溝通協(xié)調(diào)。在經(jīng)過十幾輪的修改完善后，慈善法草案于去年10月底提請全國人大常委會審議。

我們可以發(fā)現(xiàn)，從全國人大啟動法律草案的起草工作，到提請全國人大常委會審議，總共只有一年半左右的時間，到表決通過也只有剛好滿2年，對于一部創(chuàng)制性法律來說，這一速度可謂“神速”。對于多數(shù)法律條文超過100條的創(chuàng)制性法律來說，從起草到表決通過，花費(fèi)三至五年時間是非常正常的事情。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草工作后立法進(jìn)程明顯加快，實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法的獨(dú)特優(yōu)勢。由于人大相對中立，沒有自己的部門利益，對部門之間的爭議，可以較好地居中協(xié)調(diào)，提出各方都能接受的方案，對于重大問題，可以直接向中央請示，而不致因部門爭議使立法進(jìn)程阻滯。因此，慈善立法可以說是人大主導(dǎo)立法的一個經(jīng)典案例。

慈善法提請代表大會審議是否合適

在去年12月份全國人大常委會決定將慈善法提請十二屆全國人大四次會議審議時，很多人是感到略有不解的。依據(jù)憲法和立法法，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。雖然對“基本法律”沒有進(jìn)行過權(quán)威的解釋，但是，此前全國人民代表大會制定和修改的多是刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、立法法、選舉法、物權(quán)法等“分量”比較重的法律，而慈善法在“分量”上似乎比上述法律要輕。因此，慈善法提請全國人大常委會表決似乎更合適。

說實(shí)話，民眾的這一疑問本質(zhì)上反映了一個根本問題，就是“基本法律”這個基礎(chǔ)性概念的界定問題。這些年，一些看起來應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會表決通過的法律案，比如行政許可法、行政訴訟法（修訂草案）、民族區(qū)域自治法（修訂草案）等，是由全國人大常委會表決通過的，這其中的主要原因，一是因?yàn)槊看稳珖嗣翊泶髸匍_時會期一般都只有十天左右，充分審議法律案在客觀上存在一定困難;而根本原因則是“基本法律”沒有一個準(zhǔn)確的界定，一個法律案是否為“基本法律”，實(shí)際上是由全國人大常委會根據(jù)法律調(diào)整的內(nèi)容及其重要性來裁量決定的。去年12月，全國人大常委會在充分審議的基礎(chǔ)上，決定將慈善法提請全國人民代表大會審議，也說明，慈善法屬于全國人大常委會認(rèn)定的“基本法律”的范疇。

還需提及的是，根據(jù)憲法，全國人大常委會有解釋憲法和法律的職責(zé)，對于何為“基本法律”，解釋權(quán)屬于全國人大常委會。因此，如果全國人大常委會認(rèn)為慈善法屬于“基本法律”，這種認(rèn)定就是有權(quán)威性的。（魯舜）