?原標(biāo)題:政協(xié)委員建議：修改應(yīng)急預(yù)案增加霧霾“準(zhǔn)紅警”

　??空氣污染問題成為近日舉行的政協(xié)北京市十二屆四次會議上委員們熱議的焦點(diǎn)問題之一。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在此次會議上,委員提交的涉及霧霾的提案就有10多件。委員們對治理霧霾的討論多集中在優(yōu)化燃煤結(jié)構(gòu)等技術(shù)層面,同時,也有不少委員對治理霧霾的體制機(jī)制問題提出意見和建議。

現(xiàn)有紅色預(yù)警機(jī)制缺乏彈性

2015年冬,北京兩度發(fā)布重污染天氣紅色預(yù)警。依照《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定,空氣質(zhì)量指數(shù)在200以上為空氣重污染,預(yù)測空氣重污染將持續(xù)3天以上就需要啟動紅色預(yù)警。

對此,北京市政協(xié)委員朱良、張毅均在提案中提出,目前紅色預(yù)警啟動條件缺乏彈性,導(dǎo)致出現(xiàn)采取紅色預(yù)警措施與實(shí)際污染狀況并不吻合的情形。“在某些不利的氣象條件下,可能預(yù)測污染將很嚴(yán)重卻達(dá)不到3天,或者預(yù)測將達(dá)到紅色預(yù)警條件卻是在好幾天以后,這種情況下還不能立即采取紅色預(yù)警措施,甚至也不一定能進(jìn)入橙色預(yù)警,只能等待污染物逐漸積累。”朱良說。

“啟動紅色預(yù)警后的應(yīng)急措施缺乏彈性。”朱良認(rèn)為,一旦達(dá)到啟動紅色預(yù)警條件,“中小學(xué)、幼兒園停課”等防止人群受害的建議性措施,可以在污染達(dá)到重度污染時再實(shí)行,不一定需要提前24小時實(shí)行；而“機(jī)動車單雙號”等防止污染加重的強(qiáng)制性措施,倒是有必要提前一段時間就實(shí)行,特別是當(dāng)污染主要是在本地逐漸積累的情況下,更應(yīng)提前采取減排措施,控制污染物積累。

張毅建議,氣象部門需要提高預(yù)警質(zhì)量,將產(chǎn)生預(yù)警等級的可能性及時報(bào)告市政府并通知市教委,以便盡早作出安排。朱良建議修改《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》,在現(xiàn)有等級的情形下,增加“準(zhǔn)紅色預(yù)警”等級,并對發(fā)布條件、啟動時間、發(fā)布和解除程序、可以采取的具體措施等作出明確規(guī)定。對于已經(jīng)預(yù)測將出現(xiàn)很嚴(yán)重的污染,但還不能觸發(fā)紅色預(yù)警的情況,可以提前采取紅色預(yù)警強(qiáng)制性應(yīng)急措施中的幾條或全部,提前控制污染物的積累。

對此,北京市環(huán)保部門回應(yīng)說,在第一次實(shí)施紅色預(yù)警后,環(huán)保部門就發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行應(yīng)急機(jī)制存在一些問題,目前相應(yīng)的調(diào)整修改正在逐步推進(jìn)中。

政府部門“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象嚴(yán)重

新修訂的環(huán)境保護(hù)法確立了以政府為主導(dǎo),企業(yè)為主體,公民、社會、媒體參與的多元共治體制,然而,在多位政協(xié)委員看來,在北京治霾實(shí)踐中,多元共治機(jī)制的優(yōu)勢似乎并沒有得到充分發(fā)揮。

首先,各個執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的配合程度還需提高。民建北京市委在一份題為《關(guān)于加強(qiáng)北京市大氣污染防治行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作的建議》的提案中指出,受傳統(tǒng)行政執(zhí)法觀念的影響,北京市大氣污染防治行政執(zhí)法的觀念仍然沒有徹底實(shí)現(xiàn)從環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)為在日常治理方面政府部門“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象嚴(yán)重,沒有全面調(diào)動社會力量共同參與大氣污染治理。

北京市政協(xié)委員、民建北京市委常務(wù)副主委任學(xué)良提出,大氣污染防治行政執(zhí)法使用按功能、按管轄“條塊式分割”的執(zhí)法方式,各行政管轄區(qū)塊之間的執(zhí)法配合尚未達(dá)到緊密程度,造成一些流動式的違法排污行為沒有得到徹底治理,大氣污染防治行政執(zhí)法的常規(guī)工作力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

對此,北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)總隊(duì)長仲崇磊表示,目前在環(huán)保方面確實(shí)存在一些部門權(quán)力交叉的部分,環(huán)保執(zhí)法中經(jīng)常需要多部門聯(lián)動。“相比之下,環(huán)保執(zhí)法不怕大家都來管,就怕沒人管。目前的困難是環(huán)保部門的執(zhí)法力量不足,全市僅有400余人。”仲崇磊說。

另外,多位政協(xié)委員提案中提出,目前治霾未建立起行之有效的公眾參與機(jī)制,公眾參與的意識、渠道均有缺失。

北京市政協(xié)委員、北京市氣象局副局長王迎春建議,加大環(huán)境執(zhí)法信息的公開程度與公開力度,建立第三方監(jiān)督評估機(jī)制,由第三方來對環(huán)保效果加以認(rèn)定,當(dāng)然,評估結(jié)果也要對社會公開。

任學(xué)良認(rèn)為,讓公眾參與環(huán)保不僅靠意識更要靠機(jī)制,除了環(huán)保行政執(zhí)法部門要將有關(guān)環(huán)境信息、執(zhí)法信息加以公布外,還應(yīng)建立公眾舉報(bào)平臺,完善受理回復(fù)機(jī)制。對于檢察機(jī)關(guān)督促大氣污染行政執(zhí)法單位依法履行職責(zé)的案件,全部案情以及督促結(jié)果都要在網(wǎng)上公布。

治霾需要完善區(qū)域聯(lián)防機(jī)制

霧霾治理不僅僅是北京的事,更需要京津冀三地協(xié)調(diào)共建,這一看法已成為大多數(shù)委員的共識。那么究竟如何聯(lián)動,需要建立怎樣的機(jī)制確保聯(lián)動治霾的效果?對此,數(shù)位委員都表達(dá)了自己的看法。

北京政協(xié)委員冷如新認(rèn)為,由于大氣污染問題已經(jīng)跨越了省市的邊界,京津冀地區(qū)以城市為單元的大氣環(huán)境管理體系難以發(fā)揮有效作用,需要盡快完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)和管理體系。

事實(shí)上,三地確實(shí)存在對某一問題執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一。仲崇磊坦言:“拿某種企業(yè)的排污量來說,各地都有自己的標(biāo)準(zhǔn)。這種不統(tǒng)一并不影響執(zhí)法,但從長期來看,會導(dǎo)致污染企業(yè)向排污量要求更寬松的地方轉(zhuǎn)移。所以,目前對京津冀三地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題正開展調(diào)研。”

2015年底,京津冀三地建立起聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。建立跨區(qū)聯(lián)防共治的制度體系是治理北京地區(qū)大氣污染的必然選擇。那么,還需要哪些制度保障?

采訪中,數(shù)位委員都對記者表示,希望能在法律層面上確立京津冀三地協(xié)同治霾的機(jī)制。任學(xué)良建議,應(yīng)當(dāng)由北京市政府牽頭,聯(lián)合天津與河北,制定聯(lián)合性地方政府規(guī)章,來解決大氣跨省污染的問題。

北京市政協(xié)委員張志銘表示認(rèn)同,他提出,大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制必須寫入法規(guī),而且目前北京大氣污染物排放總量控制制度和排污許可證制度也要繼續(xù)完善,最好能通過地方立法的形式細(xì)化規(guī)定。

環(huán)保行政公益訴訟亟待破題

2015年7月,十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,北京等13個省、自治區(qū)、直轄市均在試點(diǎn)之列。目前,環(huán)保行政公益訴訟在各試點(diǎn)省份先后試水,北京尚未有所動作。

任學(xué)良認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)辦理督促履行職責(zé)案件是近年來檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新舉措,也是檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職能的一個組成部分。

“北京市檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的手段較為單一,基本上以檢察建議為主。由于檢察建議并非剛性手段,在很大程度上影響了監(jiān)督行政執(zhí)法的效果,其根本原因還是制度未賦予檢察建議后續(xù)的剛性執(zhí)行手段。”民建北京市委在提案中指出。

這份提案特別強(qiáng)調(diào),在北京建立起環(huán)保公益訴訟制度,特別要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證職權(quán),應(yīng)當(dāng)將其作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序來對待。同時,也要賦予檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督職權(quán)。從各地的實(shí)踐來看,檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督的力度較大,監(jiān)督效果也較好,因而建議賦予檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督的職權(quán),并且規(guī)范檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督的職權(quán)范圍,這樣可以加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的力度。